湖北省十堰市人民政府


十　 堰　 市　 人　 民　 政　 府　 文　 件

十政发[2000]44号

市 人 民 政 府印发《 十堰市旅游业管理办法》的通知

各县市区人民政府，白浪开发区管委会，市政府各部门，各县级事业单位，各大中型企业，驻市各单位：
　　《十堰市旅游业管理办法》已经市二届人大常委会第4次会议原则批准，现予印发， 请结合实际认真贯彻执行。

二○○○年九月十一日


十堰市旅游业管理办法

（此办法已经2000年8月22日市二届人大常委会第4次会议原则批准）

　　　　　　　　　　　　　第一章　总　　则

　　第一条　为维护旅游者和旅游经营单位的合法权益，加强我市旅游业管理，促进旅游业
健康发展，使旅游业尽快成为我市国民经济的支柱产业，根据国务院《旅行社管理条例》、
《导游人员管理条例》、《湖北省旅游管理条例》等法规，结合本市实际，制定本办法。
　　第二条　本办法适用于在本市国家级、省级和市县级风景旅游区从事旅游业经营、管理
的单位及个人。
　　第三条　旅游业，指利用旅游资源和旅游服务设施，为旅游者提供食、住、行、游、
购、娱等服务的行业。
　　第四条　旅游业纳入本市国民经济和社会发展计划，坚持适度超前，合理开发、保护、
利用相结合原则，加强旅游基础设施建设完善配套服务，大力发展具有十堰特色的旅游商品
生产，不断提高旅游服务质量和管理水平。
　　第五条　本市旅游行政管理部门对本市旅游行业实施归口管理。
　　第六条　旅游、公安、工商、税务、交通、民族宗教、文化、城建、农林、物价、卫
生、体育、环保、技术监督等部门，要建立协调配合工作机制，相互支持，共同参与，
制定促进旅游业发展的政策，共同加强旅游业管理。
　　第七条　市旅游行政管理部门履行下列职责：
　　1、根据国家有关法律、法规、规章、规定，拟定本市旅游业的管理措施， 统一管理旅
游宣传、整体推销工作。
　　2、编制并组织实施全市旅游业发展总体规划和年度计划， 指导旅游资源开发和基础设
施建设。
　　3、编制旅游线路，指导旅游商品的研制、生产和销售。
　　4、审核、批准旅游业务和旅游定点单位资格，评定、申报星级饭店等级。
　　5、 组织旅游专业人员培训和会同有关部门对旅游专业技术人员进行资格考评和职称的
评审。
　　6、监督、检查旅游经营活动，依法处理违反旅游行政管理法规的行为。
　　7、配合物价部门制定旅游价格及有关收费标准。
　　8、实施行业统计。
　　9、对旅游行业的协会、学会实施业务指导。
　　各县市区旅游行政管理部门对本行政区域旅游行业实施归口管理。

　　　　　　　　　　　　　第二章　旅游资源管理

　　第八条　开发旅游资源实行统一规划，合理开发，配套建设，科学管理，实现可持续发
展。
　　第九条　市人民政府负责编制旅游业发展总体规划，并组织实施。
　　县市区人民政府根据市旅游业发展总体规划，在市旅游行政管理部门的指导下，制定本
行政区域的旅游业发展规划。
　　旅游业发展总体规划应与国土、城市总体规划以及风景名胜区等专业规划相衔接。
　　第十条　开发利用旅游资源和建设旅游项目，必须与周围生态环境、人文景观相协调。
严格执行资源、环境、文物保护和水土保持等法律、法规，不得污染环境，破坏生态平衡，
做到有效保护，合理利用，加强管理。凡新建、改建、扩建旅游景区（点），立项时，有批
准权的有关行政主管部门应征求同级旅游行政管理部门的意见，实行旅游行政管理部门参与
旅游投资项目审批制度。
　　第十一条　旅游行政管理部门会同外贸、商业、轻纺、文物等相关部门，组织研究开
发、生产、销售具有地方特色的旅游商品。要制定优惠政策，保护旅游商品的专利，促进
旅游商品的开发。
　　旅游商品生产和销售单位创汇的，享受国家规定的外贸出口创汇优惠政策。

　　　　　　　　　　　　　　第三章　旅游经营单位管理

　　第十二条　凡申请开办的各类旅行社，必须符合国家颁布的《旅行社管理条例》，按程
序向旅游行政管理部门申请，并足额缴纳质量保证金，取得《旅行社业务经营许可证》后，
向工商行政管理部门申请注册，领取营业执照。
　　第十三条　在国家批准的开放地区，凡申请接待外国人、华侨、港澳台胞的旅游饭店、
餐馆、旅游车（船）公司必须符合旅游涉外定点接待条件，经市旅游行政管理部门审查，报
经省旅游行政管理部门批准。市旅游行政主管部门负责确认本行政区域内的国内旅游定点接
待资格。非定点单位和被撤销资格的定点单位，不得经营涉外旅游业务和国内旅游业务。
　　第十四条　为维护星级饭店的合法权益和星级荣誉，保障正常经营秩序，星级饭店应当
按照所定星级的国家标准提供服务，依法经营。城区星级饭店应当接受市级公安机关的治安
检查和指导，其它县市星级饭店接受县（市）级公安机关的治安检查和指导。未评定星级的
饭店，不得使用星级称谓进行广告宣传及其他经营活动。
　　第十五条　符合国家规定的星级标准的旅游饭店，应当向市旅游行政管理部门申请，经
初审后，报请上级旅游行政管理部门评定星级。
　　星级饭店应保持其经营管理和服务水平达到相应的标准。
　　市旅游行政管理部门对星级饭店，实施定期或不定期检查和复查。

　　　　　　　　　　　　　第四章　旅游经营活动管理

　　第十六条　旅游经营单位应当按照许可证规定的经营范围和经营地点依法经营，信守合
同，公平竞争。
　　第十七条　旅游经营单位应当严格执行《旅游行业标准》，规范服务行为，提高服务质
量。
　　第十八条　旅游经营单位应当严格执行物价管理部门制定的价格和收费标准，明码标价
服务，不得采取欺诈、胁迫等非法手段牟取暴利。
　　第十九条　旅游经营单位应当保护旅游者的人身财产安全，为旅游者提供人身保险，发
生意外事故应及时抢救并向旅游、公安等部门报告。
　　第二十条　旅游经营单位应遵守国家财务、外汇管理规定，配备专职财会人员、健全财
务和外汇管理制度，依法缴纳税费。
　　第二十一条　旅游经营单位应当定期向归属部门和旅游行政管理部门报送统计报表和财
务报表。
　　第二十二条　旅游经营单位组团出国（境）考察，参加展销活动，举办旅游展览，派员
出国（境）外常驻的，应提前向市旅游行政管理部门报送计划，并按规定程序审批。
　
　　　　　　　　　　　　第五章　旅游服务人员管理

　　第二十三条　旅游经营单位对其服务人员应当定期进行职业道德教育和法制教育，并接
受市旅游行政管理部门的业务技能培训。
　　第二十四条　市旅游行政管理部门会同计划、教育等部门编制实施旅游人才开发规划，
培训、考核旅游经营管理人员、从业人员。
　　第二十五条　市旅游行政管理部门负责组织导游人员的培训、考核工作，经国家导游人
员资格统一考试合格，取得国家旅游局颁发的导游员证书，方可持证上岗，无证人员不得从
事导游活动，经营单位亦不得安排无证人员上岗。尚未取得导游证的导游，经申请考核后，
符合职业要求的发给为期一年的见习证。
　　第二十六条　导游人员应当与所属旅行社签订导游服务合同，按照旅行社的指派从事导
游活动，不得私自组团、接团，不得违反国家规定，向旅游者索要收取小费，收受各种回
扣，不得违背旅游者的意愿，向旅游者兜售旅游商品或其它商品。

　　　　　　　　　　　　　　第六章　奖励与处罚

　　第二十七条　对执行本办法成绩显著的单位和个人，由旅游、公安、文物、工商、物价
等相关行政部门联合给予表彰与奖励。
　　第二十八条　违反本办法第十二条规定，未取得《旅行社业务经营许可证》而进行经营
或变相经营旅游招徕、接待业务的，由旅游行政管理部门责令停止非法经营活动，没收违法
所得，并处人民币1万元以上5万元以下的罚款。
　　第二十九条　违反本办法第十三条规定的，由旅游行政管理部门责令经营单位停止经营
活动，没收违法所得，并处人民币1万元以上5万元以下的罚款。
　　第三十条　违反本办法第十五条规定的，由旅游行政管理部门责令限期整顿，情节严重
的，报上级旅游行政管理部门给予降星或取消星级的处罚。
　　第三十一条　违反本办法第十八条规定的，由物价行政管理部门依据《中华人民共和国
价格法》及有关法规规定进行查处。
　　第三十二条　违反本办法等二十六条规定，导游人员私自承揽或以其他方式直接承揽导
游业务，进行导游活动的，由旅游行政部门责令改正，并处1千元以上3万元以下罚款；情节
严重的，报省旅游行政部门吊销导游证并予以公告。
　　第三十三条　当事人对行政处罚不服，自接到处罚决定之日起六十日内，依法向上一级
旅游行政主管部门或本级人民政府申请行政复议，或者提起行政诉讼。
　　第三十四条　本办法自发布之日起实施，由市旅游行政管理部门负责解释。
　　原十政发[2000]23号即行废止。
地下车库的产权归属

段和段律师事务所 史建富 律师

南京市鼓楼区人民法院（以下通常简称“法院”）最近关于小区车库产权归属的判决（以下简称“判决”），成为房地产开发商和业主的关注焦点（相关报道见本文后所附文章）。有人欢呼小区车库判归业主共有，是一个革命性的判决。但是，我们有必要对其进行理性思考。现依据相关法律、法规及规定，就判决所依据的理由逐条进行分析，并根据上海地区的有关规定，对与地下车库产权归属相关的问题作了进一步说明，略书己见，以期抛砖引玉。

一、对判决所依据的理由的分析

1、土地使用面积分摊

在判决中法院认定，星汉城市花园小区土地使用面积7697.60平方米，而分摊面积也为7697.60平方米。根据地上建筑物与土地使用权不能相分割的原则，如果不能取得特定范围内土地的使用权，则不能取得该土地上的任何建筑物的所有权，也就不能享有对该土地上建筑物的法定处分权。从而法院认为该小区土地面积已经全部分摊到全体业主，小区的土地使用权为该小区的业主所享有，开发商不再享有该小区的土地使用权。除非取得土地使用权人的同意，也不能享有该土地上建筑物的所有权和分配权。该案所涉车库建设在开发商不享有使用权的土地上，也未取得全体业主的同意，因此开发商不享有车库的使用权和支配权，而应由土地使用权人共有。

地上建筑物与土地不可分离的客观现实，成为地上建筑物与土地使用权不可分割的法律原则的依据，并被世界各国所确认。依据民法的基本原则，权利可由一个人所有，也可由若干人共有，而共有又分为按份共有和共同共有。按份共有指权利人按各自的份额享有权利；共同共有指对权利不进行份额分割，而权利人共同享有权利。因此，对于一个小区而言，地上建筑物的所有权人共有小区的土地使用权。

实践中，中国的许多省市将小区的土地使用权面积分摊给全体业主，由全体业主按份共有，从而，任何人想要在小区内建设新的房屋或设施，都要取得全体业主的一致同意，并且全体业主的房地产权证上需相应减少分摊的土地面积。实际上要达到上述要求，操作难度非常大，通常是不可能的，在实践中造成诸多争议和纠纷。

上海市房屋土地管理局1998年发布的《关于暂停用地面积分摊计算的通知》，改变了上述将用地面积分摊给业主的做法，而只在房地产权证上表明共有面积，这就意味着小区内全体权利人共有小区的土地使用权，而建设新的建筑物或设施也将共同占有小区的土地，而只要现有的业主不表示反对就可以建造，且无需变更房地产权证，实践证明是解决土地使用权纷争的可行办法。

法院在判决中认为小区的全体业主按份共有小区土地使用权，同时由于开发商没有土地使用权的份额，其也就不享有土地上建筑物的所有权。事实上，是开发商先建造了车库及商品房等其它建筑，并将商品房销售给全体业主，然后，业主取得房地产权证，在房地产权证上登记了分摊的土地使用权面积。一个重要的事实就是，车库未参与土地使用面积的分摊，但是，房地产权证只是其所记载的房地产的权属证明，而不能决定其所未记载的地下车库的所有权。退一步讲，即使开发商将车库建设在业主享有使用权的土地上，车库的所有权也不当然归于全体业主。这正如违章或违法建造在没有使用权土地上的建筑物，其所有人承担侵权责任，而不是由土地使用权人取得违章、违法建筑物所有权。

综上所述，南京市鼓楼区人民法院以星汉城市花园小区全体业主分摊了小区全部土地面积，因此开发商不享有土地使用权，从而对其建造的车库也不享有所有权的判决，在法律上值得商榷，并存在违背法律一般性原则的嫌疑。

2、 公共配套设施的所有权

法院在判决中指出，根据《江苏省物业管理条例》（以下简称“《条例》”）第二十七条规定，配套使用的附属设施、附属设备、共用部位属全体业主所有。开发商按照南京市规划局《建筑工程规划设计要点通知书》的要求建设车库，其建成的车库作为公共配套设施，是建筑物的辅助设施，应由建筑物的所有权人共同使用。

《江苏省物业管理条例》第四十六条第（六）项规定：“本条例所称物业共用设施设备，是指物业区域内，由全体业主共同拥有并使用的…非经营性停车场…。”该条例未对非经营性停车场做出明确定义，但从《条例》文字上可以确定，并非所有的车库都由全体业主共同。而法院仅以车库为公共设施为由认定全体业主共有车库，有在对《条例》断章取义之嫌。

公共配套设施是由业主共同使用的与建筑物相配套的设施，但决不等同于公有配套设施。例如小区内建设的学校，不能因其为公共配套设施，而就认为学校应归全体业主共有。因此，法院简单地将公共配套设施等同与公有配套设施的观点，在法律上是没有明确依据。

3、 车库的成本

法院认为，根据《江苏省商品房价格管理规定》，附属公共配套设施是商品房成本的构成部分，而被告无证据证明车库的建设成本未纳入商品房的成本，因此，法院认为车库作为公共配套设施所发生的费用已经计入商品房的成本这一事实应予认定，开发商将车库再行销售的行为有违诚实信用原则。

上述《江苏省商品房价格管理规定》中，附属公共配套设施费是指“列入建筑安装施工图预算项目，与主体房屋相配套的非营业性的公共配套设施费用”。而对何为“非营业性”未作定义，因此法院简单地将开发商的车库列入附属公共配套设施是不妥当的。

在实践中，由于许多建设工程采用总包形式，开发商在会计核算上无法将车库的建设成本与其它建设成本相区分。而法庭如果要确定开发商是否将车库成本纳入商品房成本，应由有资格的第三方审计机构进行审核来确定。而这无疑会增加不必要的诉讼成本，并且与实践中通常的会计核算方法相违背。

4、开发商的承诺对地下车库产权的影响


在该案中，业主指称开发商在小区住宅销售时曾向购房者承诺，小区将配建机动车库供业主使用，一些业主正因为此点而买房的。《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第三条规定：“商品房的销售广告和宣传资料为要约邀请，但是出卖人就商品房开发规划范围内的房屋及相关设施所作的说明和允诺具体确定，并对商品房买卖合同的订立以及房屋价格的确定有重大影响的，应当视为要约。该说明和允诺即使未载入商品房买卖合同，亦应当视为合同内容，当事人违反的，应当承担违约责任。”

虽然，法院在判决中未以上述司法解释作为判决依据，但开发商应在销售广告和宣传资料谨慎地作出宣传与承诺。如果开发商在商品房的销售广告和宣传资料中，明确承诺小业主将拥有地下车库，则该地下车库的产权实际将依据开发商的该种承诺由全体小业主共有；如果开发商违反该承诺向特定的人出售该地下车库，则将构成违约。

二、与地下车库产权归属相关的问题

1、地下车库产权归属的判断标准

根据研究，未发现国家的法律法规对地下车库的产权归属作出明确的规定。但是，我认为，要判断开发商开发的商品房的地下车库的产权系属于开发商，还是属于全体小业主共有，主要依据地下车库的建筑面积是否作为小区商品房的公摊面积。如果地下车库的建筑面积已作为公摊面积予以分摊，则在小业主购买商品房时，其购买的商品房的建筑面积中已包含该地下车库的面积（指分摊面积）。在该情况下，既然地下车库的面积已分摊在小业主购买的商品房中，该地下车库的产权应当属于全体小业主共有。反之，如果地下车库的建筑面积未作为公摊面积，则该地下车库的产权通常应归属于开发商。