在积极倡导和谐社会的今天，被誉为“东方经验”的调解制度在解决我国民事争端，促进社会和谐发展方面发挥着重要的作用，但同时也存在着种种瑕疵。本文在指出我国法院调解制度目前存在的问题的同时，通过与德国法院调解制度的对比分析，粗略地提出了相应的对策。

　　有人类存在的地方就会有争端，相应地，就会产生多种解决争端的方式，调解作为一种最为简洁、和谐的方式，在有着“厌讼”传统、主张“以和为贵”的中国一直发挥着重要的作用。而将其作为一种制度纳入司法则是以著名的“马锡五审判方式”为重要标志而逐渐确立起来的。自此中国经历了新中国成立后到文化大革命的“调解为主”阶段，文化大革命后至改革开放的“着重调解”阶段，上世界80年代末至今的“自愿、合法调解”阶段，在这几个阶段中，调解制度始终是作为一种极其重要的解决纠纷的制度而被强调，不同的只是调解制度的越加民主化和规范化。

　　一、我国的调解制度

　　我国的调解制度包括诉讼调解制度和非诉讼调解制度，前者也称法院调解制度，是指在审判人员的主持下双方当事人就民事权益争议自愿、平等的进行协商达成协议，解决纠纷的诉讼活动而形成的一套相关制度。而后者又称法院外调解制度，包括人民调解制度、行政调解制度和仲裁调解制度。本文所要论述的主要是法院调解制度。根据民事诉讼法的规定，法院用调解制度解决纠纷时要遵循三项原则：一是自愿原则，即调解的启动，调解协议的达成都以双方当事人自愿为前提，反应当事人的真是意思。二是查明事实、分清是非的原则，即调解应在事实清楚、是非分明的基础上进行。三是合法原则，即调解协议的内容及调解过程必须符合法律的实体法和程序法的规定。

　　调解制度在我国的重要地位不言而喻，但是在目前法制尚不健全的我国，调解制度还存在种种问题。

　　第一，调审合一容易导致法官滥用权力。我国的法院调解制度是采取调审合一的模式，即调解和审判可以动态转换、交互运行，法官可随时主动地决定进入调解程序。对于法官来说，以调解来解决争端是对其有百利而无一弊的上上策。调解是一种风险性很小的案件处理方式，法官以调解方式结案不仅省去了很多繁琐的程序，也可以使其很轻易地回避法律事实成立与否、法律行为有效与否等困难的问题，而且调解结束后，当事人不得上诉和再行起诉。另外在政策上，在强调发展“和谐社会”的今天，调解制度被赋予很高的使命，国家出台了很多政策都鼓励法院以调解方式来结案，调解结案率关系到法官的工资、职称，有些地方甚至直接规定了硬性的法院必须达到的调解结案率。除了政策上的直接鼓励外，我国还建立了错案追究制，很多法院将法官的工资、职称等与错案率挂钩，而以调解方式结案则是避免错案产生的最佳解决途径，这就导致法官在审理民事案件时，会尽力说服当事人进行调解。

　　而我国的调解制度中，调解时的主持法官和审判时的主法官是同一人，这就容易导致两个问题：一是法官在调解过程中由于种种因素或多或少都会形成心证而容易偏向一方，当调解不成而再行审判时，这种心证很有可能会影响到法官的判决，这对于当事人来说是相当不利的。二是当事人不同意调解时，法官很有可能会以自己的双重身份要挟当事人，当事人由于害怕审判对自己不利而不得不屈从于法官，这就从本质上违背了调解制度的自愿原则。另外沿袭“法官主义”的传统，我国的调解活动中法官也处于主动地位。程序方面，“背靠背”方式和“面对面”方式的选择权掌握在法官手中，实体方面，当事人往往是在法官的指引下进行的协商让步，这就容易导致法官滥用职权，利用特殊身份威胁当事人签署不符合其意愿的调解协议。

　　第二，调解期限的不明确易导致久调不决。我国民诉法对调解的期限没有作出明确的规定，这使得法官在调解活动中更容易漠视当事人的利益，怠于行使其职权，拖延调解的时间，即使在调解活动已无法进行下去，当事人双方无法达成协议的情况下，因上述原因不愿进入审判程序的法官仍倾向于调解，久调不决，极大地损害了当事人的利益。

　　第三，当事人在调解书送达签收前可以反悔，有损法院权威。《民事诉讼法》第89条规定：。调解书经双方当事人签收后，即具有法律效力。”据此规定：当事人在诉讼中达成的调解协议，对双方当事人并无约束力，调解书在送达给当事入签收前，当事人任何一方无需任何理由均可以反悔。若当事人在协议达成后、签收前反悔了，则造成调解程序的中断，而进入诉讼程序，之前所做调解工作都功亏一篑，造成了司法资源的浪费。同时由于调解是在法官主持下进行的，当事人这种随意反悔的行为在一定程度上损害了人民法院的权威性和公信力。

　　二、德国的调解制度

　　同属于大陆法系的德国和我国的调解制度基本相似，都是调审结合式，法院调解和审判可以动态互换、交互运行。但近几年来，德国制定了《司法负担减轻法》和《司法简便化法》，进一步简化诉讼程序，减轻司法负担，并推出了ADR制度，在某些领域设立专门的调解委员会，规定在这些领域申请诉讼前必须调解。　

　　三、中国调解制度与德国调解制度的对比分析及其对我国的启示

　　（一）中德调解制度的相同之处。在德国，调解制度也是占有重要地位的一种争端解决方式，以调解结案的案件占了很大的比例。德国的调解制度与我国的调解制度都发挥着提高结案效率，节省诉讼成本，保持社会安定团结的职能。尽管存在着相同点，德国的调解制度和我国的调解制度还是存在很大差别的。

　　（二）中德调解制度的差别。

　　1、 调解的程序不同。我国的调解制度有很长的历史渊源，而且已成为民事诉讼的必经程序，既可以庭前调解，也可以庭审中调解。德国的法院调解可以分为当事人合意的调解和诉前强制调解两类。

　　2、调解主体不同。我国的调解是在征得当事人同意后，由法官主持，主持调解的法官和审判程序中的法官是同一人。

　　德国的民事调解由专门的调解法官主持，事先征求当事人的意见，当事人愿意调解的才转到调解法官处，调解的环境是轻松、平等的，没有法官审理时的威严。调解时，法官是以调解人而非法官的身份进行，不考虑法律的因素，以纠纷双方的利益为重，从中找到平衡点促成双方达成协议，记录在案，具有强制执行的效力。

　　3、效力不同。在我国，凡经法院调解的案件一般都会制作调解书，调解书的效力等同于判决书。调解书经签收后，不论在何种情况下，当事人不能起诉，也不能上诉，而只有当调解严重违反程序，违背当事人意愿时才能通过审判监督程序来予以纠正。在德国，只要当事人达成协议，并记录在案，即产生既判力，任何一方不得反悔，若一方反悔，则可产生一个新的诉讼。

　　4、调解方式不同。我国的调解制度和审判制度在公开与否的问题上是一致的，除了依法不能公开的案件外，一般都公开进行，没有调解次数的限制。在德国，庭前调解是秘密的、不公开进行的，且只调解一次。

　　通过以上对德国调解制度与我国调解制度的对比分析，可以清楚地看到我国的调解制度还存在诸多缺陷，我国可以根据自己的国情，适当借鉴德国调解制度中的先进部分，对目前调解制度进行改革。

　　建立以当事人为中心的调审分离式调解模式，将调解置于审判程序之前，实现调解和审判程序的分离，从而更好地提高效率，节约司法资源；设立专门的调解委员会，规定同一法官不得担任同一案件的调解主持人和主审法官，明确调解期限，防止法官滥用权力，更好地维护当事人的利益，实现司法公正。

　　调解制度的改革任重而道远，不可一蹴而就。在极力倡导和谐社会的中国，随着中国社会法制化进程的发展，调解制度也会愈加完善。

　　（作者单位：江西省新建县人民法院）
铁道部


加强职工人数和工资总额宏观调控的办法
1993年10月19日，铁道部

为了加强劳动工资计划的宏观管理，控制职工总量的增长，建立工资总额的正常增长机制，根据国家对宏观调控的有关要求，本着“宏观管住、微观放开，便于操作”的原则，对铁路劳动工资计划宏观管理工作提出以下意见：
一、职工人数计划的管理
1．职工人数计划的管理必须坚持控制总量，调整结构，确保重点，提高效率的原则。部对职工人数计划实行指令性管理，各单位要严格控制职工总量的增长，不得突破部下达的职工人数计划。
2．各单位要精简不合理的机构和岗位，压缩不合理的非生产人员，各类人员要保持合理的比例关系。随着生产建设任务的变化，要及时调整生产组织和劳力布局，确保生产一线和主要生产岗位的需要，生活后勤部门的工作要逐步做到社会化。
3．进一步清退计划外用工（新指标为临时工，下同），特别是来自农村的计划外用工。减少的计划外用工指标，不得用于增加计划内职工。生产任务不饱满及经济效益不好或超编的单位，计划外用工人数必须减少，力争不用。
4．运输企业中的既有线部分及工业企业要做到增产不增人，增产要减人。新增的工作量主要依靠提高劳动生产率和内部挖潜解决。运输主要生产组的劳动生产率要达到和创造历史最好水平，节约的劳动力用以支援新建投产的部定大中型项目。施工企业要加强劳务基地的建设和管理，由于增加任务量需要增加的劳力，主要依靠劳务基地提供的农民工解决。
5．国家机关和事业单位要做到不增人或逐步减人。因机构变动或工作量有较大变化需要增加人员时，须严格按程序报批。其他部门由于隶属关系变更或职工成建制调动，经上级主管部门批准，将调出单位职工的人数计划指标划入调入单位。
6．要做好统配人员的接收工作。各单位接收的统一分配的复员转业军人和大中专、技校毕业生，原则上在部下达的职工人数计划以内，占用本单位的自然减员指标或其他减员指标解决。
7．对新建部定大中型项目投产所需人员要实行新线新标准、新办法，原则上不增加劳动力指标，主要依靠既有线挖潜、接收的统配人员和工程单位落段人员补充解决。所需人员的工资按部核定数额相应调整“工效”挂钩工资总额基数。其中对在部下达的职工人数计划内，通过内部挖潜调入部定大中型投产项目的人员，视同节约职工人数计划，予以奖励。
8．各单位必须严格执行部下达的职工人数计划。当超过部下达的职工人数计划时，实行“工效”挂钩的企业，按超过计划的人数和本单位当年人均工资计算的工资总额予以处罚；节约职工人数计划时，按本单位当年人均工资和节约的人数计算的工资总额予以奖励。奖罚的工资在年度工资结算时予以结算，对事业单位超过部下达的职工人数计划时，不予调整工资总额计划。同时，对各单位超计划的职工人数指标一律不予承认，并在安排下年度职工人数计划时予以核减。
二、工资总额计划的管理
1．根据建立“国家宏观调控，分级分类管理，企业自主分配”新机制的要求，各单位要加强工资总额的管理，正确处理宏观调控和自主分配的关系，认真搞好工资总额正常增长机制和企业自我约束机制的建立工作。
2．部对国家机关和事业单位的工资总额实行指令性计划管理，对企业单位的工资总额实行指导性管理。部下达的工资总额计划，是部对企业单位宏观调控的依据，各企业在执行指导性计划时，要以工资基金不出赤字为前提。企业效益好的，具备支付能力的，可在报部核备后，超过计划数额发放工资。
3．进一步建立健全各种管理制度，加强工资总额的宏观管理。各种工资性支出应逐步纳入工资总额管理，工资的发放要做到先算后花，量入为出，统筹兼顾，留有余地。使工资总额的增长与经济效益增长相适应，职工实际平均工资的增长与劳动生产率的增长相适应。
4．切实建立健全工资基金储备制度。各级企业要完善工资基金储备制度，要按《条例》的规定留足当年新增效益工资10％，作为工资储备基金，用于以丰补歉。丰年不得动用工资储备基金和历年结余的工资增长基金，需要动用时，应报部核批。如擅自动用历年结余的工资增长基金或当年工资储备基金提取不足10％时，酌情予以处罚。
5．根据《条例》“企业必须坚持工资总额增长幅度低于本企业经济效益增长幅度，职工实际平均工资增长幅度低于本企业劳动生产率增长幅度”的规定，为了加强工资总额的宏观调控，使工资总额的发放与经济效益的增长相适应，使职工工资的增长保持适当的幅度，部对各单位实行工资调节制度。各单位工资总额实际发放数额超过上年工资总额实际发放数额的一定幅度时，按规定比例向部交纳调节基金。实行“工效”挂钩的企业，交纳的调节基金在年度工资总额结算时予以扣除。实行“百含”的企业，工资总额发放数额超过一定幅度时，按超过的数额相应核减下年度“百含”系数。
6．各级企事业单位都要建立健全宏观监测、信息反馈及预警体系。各级劳动工资部门要加强动态调控工作，认真掌握工资基金管理和使用中出现的情况，及时分析出现的问题，并采取有针对性的措施妥善加以解决。要认真搞好季、半年和年度工资总额计划执行情况的分析工作，按时上报分析材料。材料中应包括计划执行情况的有关数字、取得的成绩、存在的问题以及改进的措施等。要加强对所属单位的监督检查工作，对出现的问题及时发出预警，指导所属单位搞好内部工资分配工作。
各单位要根据本办法的精神，结合自己的实际情况制定或修改本单位的实施细则。要注意总结加强职工总量控制和加强工资基金管理的方法和经验，使职工总量和工资总量处于有效地调控之中。
部（司）前发有关文件与本办法有不符之处，应以本办法为准。