实现宁南山区生态环境可持续发展的法律对策与措施

马孝国 马文芳


　　生态环境问题不仅仅的是一种简单的社会问题，也不仅仅是一种对资源对环境的管理问题，而是一种影响经济，并且关系政治的问题。因此在恢复生态系统，保护环境的过程中，就要应用法律等政治的手段去解决。在党的十六届四中全会中，湖锦涛主席明确提出了“以人为本，建设社会主义和谐社会”的奋斗目标，并且明确指出“人于自然和谐相处”的内容，把保护环境提高到与人之生存相关的高度。 江泽民书记在很早就提出“要把环境保护工作纳入制度化、法制化的轨道”，“要抓紧制定和完善环境保护所需要的法律法规，同时严格执法，坚决打击破坏环境的犯罪行为”。加强环境法制建设是贯彻依法治国方针的需要，是确保环境保护工作顺利开展的有利武器。这样可以极大地增强广大干部和群众的法制观念，是党和国家实施西部大开发战略，建设小康社会，解决“三农”问题最终达到人与自然和谐相处的有力保障。
　　宁夏南部山区生态环境有其致命的弱点，荒山草地无节制的滥垦有限的水资源被无情的污染，大量原始植被遭受破坏。近年来严重的沙尘暴、干旱、水土流失等问题日益突出，广大农民保护湖那竟意识淡薄法制观念落后；政府各行政管理部门对生态环境管理的手段滞后，立法、执法等相关环节脱节等主客观因素的长期存在，有力削弱了对宁南山区生态环境保护的力度。因此要实现宁夏南部山区生态环境的可持续发展，加强法制建设有其特殊的意义，也是实现宁南山区经济、社会、生态走和谐发展的唯一保障。
（一）环境立法和环境执法
　　加强并完善生态环境保护方面法律法规的制定，是实施依法治国，应用法律武器保护生态环境的前提，以达到在遇到生态环境问题时“有法可依”。保护环境的法律法规是指国家为了协调人类与环境的关系以及调整热门在开发利用资源与保护环境活动中在生产的各种社会关系，存而保护与改善环境质量，以便保护人民身体健康和维护社会及经济的可持续发展所制定的一系列相互联系，相互补充的法律规范的总和。对制定保护环境法律法规的木的《中华人民共和国环境保护法》第一条就指出“为保护和改善生活环境和生态环境，防止污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化的发展。”医科从法条中看出，保障人体健康，促进社会主义现代化简单和的可持续发展是环境立法的 最终目的。当目前为止我国政府及 各省、市、自治区所颁布的有关保护环境的法律达千余种，其中包括国家颁布的相关法律近20部。这些具有强制性质的法律是保护环境的有力武器。
　　宁夏南部山区生态环境基础薄弱，文化知识落后、交通信息闭塞、人与环境的矛盾异常尖锐。这些突出的特点说明，在宁南山区贯彻依法保护环境的难度很大，加之一些领导一味追求经济增长忽视生态保护的做法，则更加增强了依法保护环境的难度。所以克服困难、大力推进依法保护环境成为宁南山区恢复生态，保护环境，促进人与自然和谐相处的重中之重。具体的途径有：
　　第一、努力贯彻适合于本区的各种已有的环境保护法律法规，如《中华人民共和国环境保护法》等，根据本地实际情况，制定适合于本区的各种地方性法规行政规章等充分利用宪法赋予给民族自治地方的权力，完善有关生态环境保护和资源有效利用的规章制度。
　　第二、要实施土地利用总体规划要严格执行土地管理方面的法律法规和规章，处理好《森林法》、《草原法》、《环境保护法》、《城市规划法》、《公路法》、《水法》、《河道管理条例》等相关法律的关系，要修改完善《宁南山区土地管理实施办法》、《基本农田保护条例》制定《农业开发用地管理办法》等法规、规章，有效解决土地利用的各种问题。
　　第三 努力克服薄弱环节，切实加强环境执法。在宁南山区法律普遍滞后，对环境执法不够坚决，环境执法程度不够规范，执法监督机制不够健全，执法队伍素质不高，装备和手段不够强。因此要加大环境责任意识，规范环境执法行为，完善执法程序，不断提高环境执法的效率和质量。
　　第四、加强各项环境责任制度，促使个人、企业依法自觉保护生态环境，大量推进宁南自然环境向着良性话的方向发展。
(二) 政策上的保护
　　环境问题通常不是孤立从在 的，而事实与经济发展，社会进步有密切的关系。对一个地方来说，政府的经济发展政策和大的社会发展战略直接影响该地区产业结构的改变，进一步影响到生态环境发生变化。本文所说的“政策上的保护”是指政府运用除法律、法规之外的手段，引导、鼓励生态农业，循环经济发展，从而达到社会经济与环境双赢的目的。更明确的说，就是用政策引导竟，通过政策引导实现生态环境的良性发展。
　　宁夏南部山区，是国家级的贫困地区。由于先天资源匮乏 ，生产模式单一加之环境恶劣等各种因素导致该地区成为国家经济扶持的重点对象之一。近几年来，在大力加强法制建设的同时，政府努力寻求各种以减轻环境压力，增加农民收入的途径，并取得了一定成果，如加强对宁南山区基础设施建设的投资“乡乡通公路”“村村通电话”等，使信息闭塞的农村“对外开放”。再如大量的生态移民政策将六盘山国家级自然保护区的“绿岛”去内居住的农民整体搬出，停止在保护区的生产活动，保护和恢复区域内的生态环境，是一直适应客观规律的主动退却战略。另外，通过挑战产业结构，对整个区域进行规划，宜草则草，宜林则林，宜工则工，并针对不同区域各自的特点因地制宜以退牧、退耕、还草、还林、封山禁牧等措施，引导经济向有利于生态环境保护的方向发展。
　　近几年来收到的成果，让我们能够看到，只要继续坚持各项环境政策，宁南山区实现生态经济的可持续发展是指日可待的。
（三） 坚强发展宣传的重要性
　　法制宣传是法律、法规得到遵守的重要途径，是依法治国的有机组成部分。如果一部有关环境资源的法律制定出来，没有向公众宣传，公民不了解其中的内容，这就等于没有法律或者法律是一纸空文，使法律得不到有效贯彻执行，则就起不到对环境保护的作用。因此法制宣传是“依法治国”的需要，是“依法保护环境”的必然要求。
　　宁夏南部山区，地貌状况复杂，山大沟深、贫困落后，广大农民群众生态环境的认识水平低。加之文化知识水平低下则对保护环境的相关发展得不到很好的理解，有时还会出现一种抵触心理，这样回严重阻碍法制普及的深入，进而影响生态环境法制化的进程。因此加强分之宣传，对宁南山区走生态环境可持续发展的道路具有重大的现实意义。
　　近些年来，在自治区政府的领导下，宁南各县加大了岁环境保护的宣传教育把环境保护的法律知识与退耕还林还草工作相结合，通过向外宣传环境保护知识来提高光蛋民群众的环境意识，充分发挥广播、电视、报刊等新闻媒体的作用，向外界公布了对环境 造成不利影响的企业，并对其行为进行暴光，使其认识到自己的错误之处。也对广大的公众产生很大的教育作用。因此加强法制宣传，进行环境监督，对宁南山区走生态环境可持续的道路具有教育意义，并且能够增强广大农牧民守法，护法的自觉性，为进一步开展退耕还林还草工程打下坚实的基础。

结语与展望

　　在宁夏南部山区正在实施的“以粮代辰，退耕还林还草”工程以促进生态环境的建设中，必须牢记宁南山区的历史教训，充分认识恢复和重建的重要性，处理好先恢复后研发，先生态后经济的因果互补关系，把退耕还林还草保持水土，整治沙漠，美化环境作为基础工作，要以六盘山为主体并以北边的黄河为依托建立农牧相结合的经济新体系。必须树立人与自然和谐相处的关系，要妥善处理好善待环境与恢复环境改善环境的关系。因地、因时制宜，实行分区治理。加强土地资源、矿产资源、水资源、生物资源的保护与可持续发展，要加大植树力度，逐步扩大面积，搞好对水土流失小流域治理的工作，重点抓好基础设施建设增加自然保护区的数量，扩大保护区范围，大力种树种草，有计划有步骤地退耕还林还草。
　　进一步控制人口增长，发展科技教育，提高人口素质，加快人才培养。把发展经济与自然的承载能力结合起来 ，坚持禁止过度性的放牧、掠夺式的采矿、毁灭性的砍伐、掠夺自然破坏环境的做法。把防止新的污染与发展经济相结合起来，实现宁南山区经济持续发展，社会全面进步，资源永续利用，环境不断改善和生态良性循环协调统一，努力加强环境法制建设，提高山区群众的生态环境意识，逐步实现人口、资源和环境的和谐相处，实现生态文明，再造美丽的宁南。


西吉法院 马孝国 马文芳


山东省临沂市人民政府


临沂市河道采砂管理办法


临政发[1999]166号

　　第一条　为加强对河道的整治和管理，合理开发利用和保护河道砂石，确保河道工程安全，依据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国河道管理条例》和省政府制定的《山东省实施〈中华人民共和国河道管理条例〉办法》及有关规定，结合我市实际，制定本办法。
　　第二条　本办法适用于全市行政区域内的所有河道（包括行洪区、滞洪区和人工水道）。
　　本办法所称的河道采砂是指在河道管理范围内采砂、采石、取土和淘金（包括淘取其他金属、非金属）。河道的管理范围，按《山东省实施〈中华人民共和国河道管理条例〉办法》第十四条的规定执行。
　　凡在本市河道管理范围内进行采砂、采石、取土、淘金（以下简称采砂）的单位和个人，必须遵守本办法。
　　第三条　本市的河道采砂实行统一管理和分级管理相结合的原则。
　　（一）沂、沭河干流及其有关支流（即：沂河干流，自跋山水库以下至鲁苏省界；邳苍分洪道，自江风口闸以下至鲁苏交界；枋河，自费县姜庄湖拦河坝至入沂河口；沭河干流，自莒南与莒县交界以下至鲁苏交界，包括汤河回水段６公里；分沂入沭水道；新沭河，自新沭河泄洪闸以下至鲁苏交界），按照国家授权由沂沭河管理处实施管理。
　　（二）其他河道由所在县区的河道主管机关实施管理，也可委托河道管理单位实施管理。
　　第四条　河道采砂必须服从河道整治规划，符合河道在防洪、行洪、排涝、灌溉、航运等方面的规划和要求，确保河道工程的安全和正常运行。河道采砂若与防汛安全和河道整治、河道管理发生矛盾，应当服从防汛指挥部、河道主管机关及其授权的河道管理单位的统一指挥和管理。严禁盲目开采造成资源破坏和危及河道安全的行为。
　　河道主管机关或河道管理单位要对所辖河道内的砂、石、土料等资源进行全面勘察，制定具体的采砂规划和分年度实施的意见。
　　第五条　各级河道主管机关要加强对河道工程的管理，依法合理开发和利用河道砂石，保护河道工程设施，维护河道管理秩序，及时查处河道工程中的违法案件。
　　第六条　河道采砂实行许可证制度，按河道管理权限由各级河道主管机关制定河道整治规划，实行采砂管理。河道采砂许可证由省级水利、财政部门统一印制，由河道主管机关负责审批和发放。
　　第七条　在河道采砂的单位或个人，必须向河道主管机关或授权的河道管理单位提出申请登记，提交采砂地点、范围、深度、路线、作业方式、弃料处理方案，安全渡汛措施，负责人及为开采活动需要增设的辅助设施等内容的开采计划和采砂申请，经主管机关审查批准后，发给采砂许可证。
　　第八条　采砂的单位或个人，在领取采砂许可证后必须向河道主管机关按开采面积每亩预交保证金５００至３０００元。若需增设辅助设备（道路、坡道、路口），按略高于恢复工程标准的费用增加保证金数额。开采活动结束要恢复平整，并经河道主管机关验收合格后，保证金退还开采单位或个人，若验收不合格，采砂单位或个人又不采取补救措施的，河道主管机关可以用保证金作为疏通回填平整河道的费用。
　　第九条　经批准在河道内采砂的单位和个人必须遵守下列事项：
　　（一）严格按审批机关划定的范围开采，不得擅自扩大开采范围。若需变更，必须重新申报；
　　（二）开采后的弃料必须按要求及时回填，不得在河道内任意堆积；
　　（三）开采后回填的河床，必须保持平顺，无坑、无坨，不得改变河道纵坡和流势，不得影响行洪安全；
　　（四）定期向河道主管机关报送生产计划、产量、产值等情况，接受河道主管机关和水政监察人员对采砂经营和销售情况进行的监督、检查；
　　（五）服从计划管理，每年年底向审批机关报送下年度开采计划；
　　（六）服从河道主管机关对采砂河段工程设施、堤防、路口的管理，汛期服从防汛指挥人员的管理。
　　第十条　在河道采砂应向河道主管机关缴纳采砂管理费。经营河道采砂的单位或个人，应按经营数额定期交纳。其收费标准的核定原则为：
　　（一）采砂、采石、取土所收取采砂管理费由市物价局会同市财政局、河道主管部门另文制定具体标准；
　　（二）淘金及淘取其他金属或非金属的作业，按不高于采砂、采石管理费的标准计收；
　　（三）淘金并采砂者按淘金和采砂分别计收。
　　采砂管理费由发放河道采砂许可证的单位计收，收费单位应按规定向当地物价部门申领收费许可证，并使用财政部门统一印制的收费票据。
　　第十一条　在河道采砂的单位或个人，应于每月２５日前持生产收入账向收费单位交纳河道采砂管理费，逾期未交的，按日加收滞纳金额２‰的滞纳金，对拒不交纳采砂管理费的单位和个人，由河道主管机关申请人民法院强制执行。
　　第十二条　河道采砂管理费，属预算外资金应纳入同级财政专户管理，实行收支两条线，保证专款专用。主要用于河道与堤防工程维修、工程设施的更新改造和河道管理经费。结余资金可以结转使用，任何部门不得截留挪用。
　　第十三条　县区河道主管机关收取的河道采砂管理费，应按年度将收缴总额的１０％上缴市河道主管机关（含上缴省河道主管机关的５％），主要用于河道的勘测、规划、设计、管理、科研、宣传，不得用于福利和奖励。
　　第十四条　受委托的河道管理单位实施采砂管理，可从收取的河道采砂管理费中提取一定比例的管理费，具体标准由委托机关与受委托单位商定。
　　第十五条　违反本办法第六、七、十条规定的，按《山东省实施〈中华人民共和国河道管理条例〉办法》第二十五条规定处罚。
　　未取得河道采砂许可证，在河道管理范围内采砂、取土、淘金的，由县级以上河道主管机关责令其停止违法行为，采取补救措施，可以并处警告、没收违法所得和处以相当于违法所得二倍的罚款。
　　未按采砂许可证规定的范围和作业方式在河道管理范围内采砂、取土、淘金的，由县级以上河道主管机关责令其纠正违法行为，采取补救措施，可以并处警告、没收违法所得，处以相当于违法所得的罚款。
　　第十六条　当事人对行政处罚决定不服的，可依法申请复议，也可以直接向人民法院起诉。当事人逾期不申请复议、也不向人民法院起诉，又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
　　第十七条　河道主管机关的工作人员，在河道采砂收费管理中滥用职权、徇私舞弊、收受贿赂的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分，对公共财产、国家和人民利益造成重大损失的，依法追究刑事责任。
　　第十八条　本办法自公布之日起执行。

　
一九九九年十二月十三日