试论保证期间的性质与诉讼时效/陈兆利

作者:法律资料网 时间:2024-06-16 08:15:40   浏览:9046   来源:法律资料网
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试论保证期间的性质与诉讼时效

作者:陈兆利
山东亚和太律师事务所
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内容摘要 保证期间是保证合同制度的一项重要内容。我国法律对保证期间的规定不甚合理。保证期间的性质是一种特殊的权利行使期间,是失权期间。保证期间制度虽然很重要,但是并非保证合同必须具备的内容。如果没有约定保证期间,保证合同应当直接适用诉讼时效制度。保证期间与保证合同诉讼时效是不同的期间制度,有其不同的制度运行方式。
主题词 保证期间 失权期间 诉讼时效

一、 引言
保证,是保证人与债权人约定,当债务人不履行债务时,保证人按照约定履行债务或者承担责任的行为。[1]保证期间是保证合同制度中的一项重要内容。《中华人民共和国担保法》(以下简称《担保法》)虽然规定了保证期间,但是对于什么是保证期间、保证期间的性质、保证合同的诉讼时效等问题,均未有明确规定,学术界、司法界对上述问题也存在较大的争议。为了解决保证期间的适用问题,最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》(以下简称《担保法解释》)中就保证期间作了较为详细的规定。但是,该解释与《担保法》存在较大的分歧甚至矛盾,从而在学术界和司法界中引起了更大的争议。[2]本文试图探讨保证期间制度的法律性质,并对保证期间与保证合同诉讼时效的关系进行阐述,以期抛砖引玉。

二、 保证期间的概念
我国法律文件中最早出现的相似于保证期间的概念,是1994年最高人民法院《关于审理经济合同纠纷案件有关保证问题的规定》第十条规定的“保证责任期限”的概念。[3]1995年制定的《担保法》正式确立了保证期间制度,但同样没有定义保证期间。学界对此大体有以下几种观点:
第一种观点认为,保证期间就是保证责任期限,是保证人承担保证责任的起迄期间。[4] 反对观点认为,保证期间不能等同于保证责任期间。理由是:保证责任期限起始于保证责任的产生,并随保证责任的消失而中止。而保证期间是指根据保证合同当事人的约定或法律推定的保证人能够容许债权人主张权利的最长期限。两者的含义并不相同。[5]笔者认为,责任期间一语的法律含义是指责任人应当承担责任的期间,而保证期间并不是保证人实际承担保证责任的期间。明确区分保证期间和保证责任期间,表现了法律用语的精确性,便于问题的讨论,可资赞同。
第二种观点认为,如果当事人设定了保证期间,则保证期间经过(期限届满)会导致保证人的保证责任向将来消灭,即保证人不再对此后产生的任何债务承担保证责任,但保证人仍然应当向债权人清偿他在保证期间内所担保的债务。也就是说,保证期间的法律意义是确定保证责任范围的标准。[6]对此,有学者考证后指出,德国法上的保证期间就是这种用于确定保证范围的期间。其他大陆法系国家均有类似的规定,均将保证期间认定为债务履行期间或确定保证范围的期间。[7]在这种制度下,决定保证人是否承担保证责任的时间不是保证期间,而是诉讼时效。笔者认为,第二种观点所说的保证期间,确实是一种用以确定保证责任范围的期间。如果债权人和保证人明确做出了这样的约定,应当确认约定有效。但是,这种含义的保证期间与我国法律规定的保证期间的性质是不同的。我国法律规定,在保证期间,债权人未对债务人提起诉讼或者申请仲裁的(在一般保证中),以及债权人未要求保证人承担保证责任的(在连带责任保证中),保证人免除保证责任。[8]也就是说,我国法律明确规定了保证期间的经过具有免除保证人保证责任的效力,而不是确定保证范围的效力。为示区分,可以将这种约定期间称为保证范围期间。[9]在我国法上,只有当事人以约定表明了该期间的效力是确定保证范围时,方有其适用余地。在当事人约定的期间究为保证期间还是保证范围期间不明确时,均应认定为保证期间。
与以上观点不同,主流观点均在保证期间的经过具有免除保证人保证责任效力的基础上对保证期间加以定义。第一种观点认为,保证期间是指,根据当事人约定或法律规定,债权人应当向债务人(在一般保证情况下)或者保证人(在连带保证情况下)主张权利的期间。债权人没有在该期间主张权利,则保证人不再承担责任。[10]笔者认为,这种观点只是对法律规定的简单陈述,没有对保证期间做出明确界定,不是能够对法律规定起到总结、归纳作用的法学定义,故不足采。
第二种观点认为,保证期间是保证人能够“容忍”债权人不积极行使权利的最长期间。[11]相似的观点认为,容忍一词太过主观化,应当改做容许。所谓保证期间就是指根据保证合同当事人的约定或依法律推定在主债务履行期届满后,保证人能够容许债权人主张权利的最长期限。[12]还有一种相似的观点认为,保证期间,是指保证人能够允许债权人不行使权利而仍然承担保证责任的期间。[13]
笔者基本认同第二种观点,但是认为应当作如下修正。第一,保证期间并非保证合同中的必要条款,保证期间应由当事人约定,无需法律推定。第二,保证期间的起算时间应为主债务履行期届满之日起,而非模糊的届满后。第三,容许有容忍的意思在内,允许有许可的意味在内,容许较允许恰当。因此,笔者认为,保证期间应当作如下定义:保证期间,是指根据保证合同当事人的约定,在主债务履行期届满之日起,保证人容许债权人不行使权利而仍然承担保证责任的期间。

三、保证期间的法律性质
保证期间的法律性质如何?无论在理论界还是司法界都存在较大争议。
(一) 保证期间是不是诉讼时效?
在保证期间引起学界重视之初,一种得到较多支持的观点认为,保证期间的法律性质是诉讼时效。其理由是,保证期间既然是保证人承担保证责任的起止时间,它的最大功能就是明确了义务人(保证人)承担义务的时间界限,因而保证期间从本质上讲就是诉讼时效,它应当属于诉讼时效中特别诉讼时效之一种,可称之为保证诉讼时效或保证时效。而且,《担保法》第二十五条规定保证期间适用诉讼时效中断的规定。[14]后来,经过学界的探讨,支持这种观点的人越来越少。反对这种观点的理由主要是,保证期间为约定期间,诉讼时效是强制性法定期间。其次,保证期间是不变的期间,原则上不存在诉讼时效那样的中断、中止、延长等问题。再次,保证期间是保证债权消灭期间,期间经过,保证债权消灭。诉讼时效是胜诉权消灭期间,期间经过,胜诉权消灭,债权不消灭。[15]
笔者认为,如果仅仅从一些表面的特征来讨论保证期间和诉讼时效,不易做出区分。比如,诉讼时效制度虽然是强制性的,但是,有些国家的立法规定,在某些情况下,诉讼时效允许当事人约定。[16]又如,《担保法解释》规定保证期间不发生中断、中止、延长,但是《担保法》中却有相反的规定。再如,对于保证期间经过的效果,目前仍然存有保证任免除保证责任和保证人的保证责任没有实际发生两种观点,并非已有统一认识的通论。[17]发生这一现象的原因,是因为各国的保证期间制度的定位存在根本性的差异,我国现行的担保法律制度又存在诸多规定不明乃至自相矛盾之处,不能采用简单截取部分规定的方法佐证己方的观点。如果换一个角度来看,这个问题就简单一些了。
保证期间,是根据当事人的约定,在主债务履行期届满之日起,保证人容许债权人不行使权利而仍然承担保证责任的期间。在保证期间之外,仍然另有诉讼时效的存在。而诉讼时效,是指一定的事实状态,继续一定的时间,而产生原权利人丧失权利的法律事实。保证期间和诉讼时效,两种制度有如下不同。第一,目的不同。保证期间制度的目的是以期间制度保护承担单方义务的保证人。根据学者的考证,诉讼时效制度的目的是维护业已形成的社会经济秩序、保护债务人的利益、免除法院调查取证审查证据的困难、督促权利人及时行使请求权。[18]第二,发生原因不同。保证期间发生的原因是债权人和保证人的约定。下文将说明,保证期间不应在法律推定的基础上发生。第三,法律效力不同。诉讼时效的客体是请求权,诉讼时效届满仅发生请求权减损其力量、债务人取得时效抗辩权的法律效力。[19]保证期间的客体是保证债权请求权,保证期间届满,并不必然导致保证债权请求权的消灭或力量之减损。
另有一种观点认为,保证期间不是诉讼时效期间,其性质就是一种特殊的权利行使期间或者责任免除期间。保证期间与诉讼时效存在不相容性。[20]其理由是,如果说保证合同存在着诉讼时效,那么该诉讼时效就是债权人对保证人的请求权受胜诉权保护的期间,但根据法律规定以及保证期间的性质,只要保证期间经过,债权人对债务人的实体权利即告消灭,更谈不上胜诉权的存在,因而所谓的保证合同的诉讼时效本质上是与保证期间的性质不相容的。之所以不相容,就是因为无论诉讼时效还是保证期间,其指向的对象都是债权人对保证人的请求权,而诉讼时效和保证期间对待债权人的请求权的处理方式并不相同,从而不可能发生两者并行不悖的情形,只能选择其一。既然法律为保护保证人而选择了保证期间制度,就不可能再在保证合同上存在诉讼时效制度。而且,如前所述,诉讼时效、除斥期间和保证期间本身都属于相互排斥、不能兼容的期间形态。
笔者认为,这种观点虽然与认为保证期间的性质就是诉讼时效的观点貌似不同,其是却有着内在的一致性,那就是都认为保证期间规定的是保证人承担保证义务的时间界限,期间届满债权人对保证人的实体权利就消灭了。保证期间的经过消灭了保证债务的请求权。这种观点是值得商榷的。因为,保证期间约定的并不是保证人承担保证义务的时间界限。因为,保证期间届满后,保证人并不必然免除保证义务。只有债权人在此期间内未按照法律规定行使权利,才导致报证人保证义务的免除。如果相反,保证人并不免除保证义务。应当澄清的是,在一般保证情况下,在保证期间内,保证债权请求权尚不能行使。根据民法通则第一百三十七条的规定,诉讼时效期间从知道或者应当知道权利被侵害时起计算。据此,由于一般保证的补充性,只有在债权人强制执行主债务人未果时,债权人方能要求保证人履行保证债务。保证人不履行的,债权人的保证债权才受到侵害,方能计算诉讼时效。因此,债权人的保证请求权并非以保证期间为其行使期限,而是以保证合同诉讼时效制度为其行使期限的规范。总之,保证期间并非诉讼时效。
(二) 保证期间是不是除斥期间?
第二种观点认为,保证期间的法律性质是除斥期间。其理由是,保证期间是保证合同的效力存续期间,保证期间届满即发生权利消灭的法律后果。其二、根据除斥期间性质,保证期间是不变期间,不适用有关诉讼时效方面的中止、中断或者延长的规定。其三、担保法规定的保证期间,是从债权人的权利在客观上发生时起计算。 [21] 另有学者认为,担保法规定的保证期间中,第二十五条(关于一般保证)规定的是混合除斥期间,第二十六条(关于连带责任保证)规定的是纯粹的除斥期间。两者的差别在于混合的除斥期间可以适用期间中止中断的规定。[22]反对意见认为,保证期间在大多数国家只存在于当事人的约定,不同于除斥期间为法定。而且保证期间的客体是请求权,除斥期间的客体是形成权。[23]笔者同意上述反对意见对保证期间和除斥期间所做的甄别。需要补充的是,保证期间和除斥期间是两种不同的期间制度,保证期间所规定的并不是保证债权的存续期间,这与除斥期间根本不同。
(三) 保证期间的性质是什么?
在否定了保证期间的法律性质是诉讼时效或除斥期间以后,很多学者都就保证期间的性质问题提出了自己的意见。比如,有学者认为,保证期间就是一种普通的债权行使期间,一个债权履行期限。保证期间届满并不导致保证责任的消灭。自保证期间届满之日起,开始计算保证合同的诉讼时效。[24]笔者认为,我国法律上的保证期间并不是债权履行期限。因为一个债权履行期限的届满只是引起债权请求权的发生,并不会导致债权请求权的消灭或力量减损,而这与担保法规定的保证期间届满,保证人可能免除保证责任的法律效果显然是不同的。
另一种观点认为,保证期间实为一种提示期间,即债权人必须在保证期间提示保证人去承担保证责任(在一般保证下,对债务人提起诉讼或申请仲裁视为向保证人提示),如果逾期不提示的,则视为对保证债权的放弃,保证人免责。提示的法律效果并不会直接导致保证人对保证责任的最终承担,而只是表明债权人未放弃其保证债权,对保证人来说其不得再以保证期间为由主张免除保证责任。这就是保证期间的性质。[25]
笔者认为,这种观点值得商榷。在连带责任保证中,债权人向保证人主张保证人承担保证责任,是向保证人主张保证债权,并不是提示性的行为。在一般保证中,对债务人提起诉讼或申请仲裁显然也不是对保证人的提示,而是向主债务人主张主债权,并不是起提示性的作用。
更多的学者认为,保证期间是失权期间。一种观点认为,保证合同中当事人约定的“失权条款”上的期间。所谓失权条款,即当事人约定在一定期间内不行使权利,其权利即归消灭者。保证期间符合失权条款的特征。[26]还有学者认为,保证期间是不同于诉讼时效、除斥期间的期间,具有自己的独立地位和价值。因它具有消灭债权本体的效力,不妨称其为失权期间。[27]
比较完整的一种观点是,凡法律规定或当事人约定的权利主体与一定期间内不行使权利的将导致权利消灭的期间均为失权期间,该期间不仅适用于形成权,而且也是用于支配权、请求权及抗辩权。除斥期间仅为失权期间之一种。据此,应把保证期间归属于失权期间。据此,可以把一般保证的保证期间界定为保证人要求债权人以诉讼方式向主债务人行使权利的期间,连带责任保证的保证期间为保证人要求债权人向自己主张权利的期间。在上述期间内,若债权人不行使上述权利,将丧失保证债权。[28]
笔者赞同上文关于失权期间的论述,这种观点也合理的解释了为什么保证期间与除斥期间皆能引起权利的消灭、皆为不变期间等相似之处的产生原因。另外,有人认为,债权人在保证期间内主张自己的权利,则是阻止了请求权的消灭,由此可将保证期间视为一确权期间。[29]笔者认为,确权期间和失权期间,无非是从正反两面表述保证期间的性质,而且债权人在保证期间内主张自己的权利,是行使自己的权利,而不是确认自己的权利,还是将保证期间表述为失权期间较为妥当。

四、保证期间制度
(一)保证期间是否属于保证合同应当约定的事项?
在我国法律上,保证期间属于保证合同应当约定的事项。如果有当事人的约定的,基本从当事人的约定,如果没有当事人的约定的,法律对保证期间进行推定。[30]那么,在其他国家,对上述问题是如何规定的呢?在其他国家,特别是大陆法系,其规定与此不同。在德国法上,保证期间只是在确定保证范围方面具有意义,期间经过并不导致保证责任的消灭,能够消灭保证责任的期间是诉讼时效。保证期间也并非保证制度上的必须事项,而是由当事人自行约定的事项,当事人不对保证期间做出约定的,法律也并不做出保证期间的推定。其他大陆法国家的规定大多语词类似。
笔者认为,保证期间不应由法律规定或推定。因为,如前所述,当事人对保证期间的约定是一种失权期间的约定,独立于诉讼时效制度之外。如果法律规定在当事人没有约定保证期间时推定一个保证期间,特别是在推定的保证期间短于诉讼时效时,无疑将使债权人面临一个意外的丧失保证债权的事由。这样的法律规定很难解释其公正性。虽然有观点认为,由于保证人处于承担单方义务的不利地位,应当由法律对其进行倾向性的保护。但是,笔者认为,保证期间实为约定期间,法律对没有约定的情况进行推定理应符合当事人在订立合同时的意思,在无法确定当事人的意思时,不能自行推定。谈到对保证人的保护,笔者认为更重要的是应当把一般保证确定为保证的基本形式,而把连带责任保证确定为补充形式。特别是在当事人没有明确约定保证责任承担方式的情况下,应当推定其保证责任形式为一般保证。这样,才能区别于并存的债务承担,通过对先诉抗辩权的规定,更加有效的保护保证人。
(二)约定保证期间的效力
保证期间为保证人要求债权人向主债务或自己行使权利的期间,这就决定了保证期间的起算点必须限定于债权人可以行使权利的期间内。在主债务履行期限届满前,债权人尚不得向债务人行使其债权请求权,更不得向保证人行使其保证债权请求权。因此,当事人约定的保证期间的始期早于主债务履行期的,该保证期间中早于主债务履行期的部分无效,但是,保证期间中在主债务履行期满后的部分应当是有效的。
如果当事人约定的保证期间的终期在主债务履行期届满之日后,但是该终期距离主债务履行期届满之日时间过短,造成债权人主张权利过于困难的,应当由法律规定适当延长保证期间至债权人在积极主张债权的情况下足以行使其权利的期间,方为妥当。笔者认为,在我国法上,在一般保证情况下,债权人主张保证权利应当对主债务人提起诉讼或申请仲裁,在连带责任保证情况下,债权人主张保证权利的方式是要求保证人承担保证责任。因此,在一般保证情况下,该期间应为债权人准备诉讼的合理时间;在连带责任保证情况下,该期间应为债权人通知保证人承担保证人的合理时间。
如果约定保证期间长于二年的(俗称长期保证),其约定效力如何?一种观点认为,此种约定无效。如果允许保证合同约定的保证期间长于诉讼时效期间,将导致债权人向债务人提起诉讼或仲裁或者向保证人主张权利的有效期间长于诉讼时效,其实质效果是以约定排斥了诉讼时效的适用。[31]另一种观点认为,保证期间多长及是否有利于债权人,纯属当事人意思自治的问题,保证期间并非时效期间,其长度应允许当事人自由约定。[32]笔者同意第二种观点。笔者认为,根据学界研究,诉讼时效期间并非不变期间,可因时效中止、中断而变动。[33]保证期间为不变期间。而且,保证人有权主张主债务人的抗辩,如果主债务超过诉讼时效的,保证人可以据此抗辩,并不因保证期间仍然继续承担保证责任。
在实践中,很多保证合同约定“保证责任承担之主债务消灭之时”、“保证人承担保证责任至借款人全部偿还贷款本息时止”等类似内容。《担保法解释》第三十二条第二款规定:“保证合同约定保证人承担保证责任直至主债务本息还清时为止等类似内容的,视为约定不明,保证期间为主债务履行期届满之日起2年。”针对上述解释,存在多种观点。一种观点认为,超过诉讼时效,无限期地允许债权人对保证人求偿,对保证人不公,因此该规定具有合理性。[34]另一种观点认为,这种约定符合保证的目的,且并不违背法律的强制性规定,没有必要变更其内容。[35]笔者认为,这样的约定,无非是体现了保证债务的从属性,并未给保证人带来额外的负担,相当于当事人没有约定保证期间。前文已述,在当事人没有约定保证期间的情况下,法律无需为其推定一个保证期间。对于保证债务期限,直接适用诉讼时效制度即可。而且,保证期间制度与诉讼时效制度是两种不同的制度,因此,以诉讼时效的二年期间去限制当事人约定保证期间的长短,是不合适的。
(三)保证期间的起算和中断、中止
保证期间应当从何时起算?我国担保法规定,保证期间自主债务履行期届满之日起算。对于连带责任保证从主债务履行期届满之日起算的规定,没有不同意见。但是,有学者认为,一般保证的保证期间不应从主债务履行期届满之日起算,而应当从债权人对债务人所提起的诉讼判决或仲裁裁决生效之日起算。[36]其理由是,一般保证期间不应适用中断的规定,该中断规定是因为一般保证人对债权人存有先诉抗辩权,如果在债权人起诉债务人的期间内,如果不适用中断,可能造成债权人在诉讼完成前就是保证期间已经经过,但是适用中断也是不对的,因为这样将造成债权人在实际上就同一事项受到了两次重复的拘束。
笔者认为,一般保证的保证期间是保证人要求债权人向债务人行使权利的期间,因此保证期间的起算点应当在债权人可以行使权利的期间内。当主债务履行期届满,主债务人未履行时,债权人已经可以行使其诉权,因此,一般保证的保证期间应当从主债务履行期届满之日起算。当事人约定的保证期间的起算点如果晚于主债务履行期届满之日,是对债权人向主债务人行使诉讼权利的限制,是债权人自愿限制其权利,除会造成债权人向主债务人行使权利过于困难或丧失该权利的情况下,一般应当认定有效。
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三亚市人民政府关于印发《三亚市政府信息公开规定》的通知

海南省三亚市人民政府


三亚市人民政府关于印发《三亚市政府信息公开规定》的通知



各镇人民政府,各区管委会,市各有关单位:


  为认真贯彻落实《中华人民共和国政府信息公开条例》及海南省政府信息公开的相关配套制度,规范开展我市政府信息公开工作,提高我市政府工作透明度,促进依法行政,现将《三亚市政府信息公开规定》印发给你们,请认真贯彻执行。



                                                   二○一一年十月十一日



三亚市政府信息公开规定



  第一章 总则

  第一条 为提高政府工作的透明度,保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息,维护其自身合法权益,监督行政机关依法履行职责,根据《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)和其他有关法律、法规的规定,结合本市实际,制定本规定。


  第二条 本市行政机关向社会公开政府信息适用本规定。


  本规定所称的行政机关,是指本市各级人民政府及其工作部门、直属机构、办事机构、派出机构以及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。


  本规定所称政府信息,是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息。


  第三条 市政府办公室是全市政府信息公开工作的主管部门,负责推进、指导、协调、监督全市的政府信息公开工作。
各行政机关是全市政府信息公开工作的责任机构。


  第四条 行政机关应当建立健全本单位的政府信息公开工作制度,并指定专门机构(以下统称政府信息公开工作机构)负责本机关政府信息公开的日常工作。


  政府信息公开工作机构的主要职责是:


  (一) 具体承办本机关主动公开的政府信息事宜;


  (二) 受理和处理向本机关提出的政府信息公开申请;


  (三) 维护和更新本机关公开的政府信息;


  (四) 组织编制本机关的政府信息公开指南、政府信息公开目录和政府信息公开工作年度报告;


  (五) 对拟公开的政府信息进行保密审查;


  (六) 履行法律、法规、规章规定的与政府信息公开有关的其他职责。


  第五条 市政府门户网站是本市各级行政机关信息公开的必要平台。依《条例》和本规定应予主动公开或者依申请予以提供的政府信息,行政机关必须在市政府门户网站上及时主动公开或者依申请予以提供。


  市科技工业信息化局是全市政府信息在市政府门户网站上公开的保障机构,负责政府信息在市政府门户网站上公开的各项技术实现与运行保障工作。


  第六条 行政机关公开政府信息应当遵循公正、公平、便民、及时的原则,以公开为原则,不公开为例外。


  第七条 行政机关公开政府信息,不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。


  行政机关按照前款规定决定不予公开政府信息的,应当书面报告市政府信息公开工作主管部门。


  第八条 行政机关应当建立健全政府信息发布保密审查机制。


  行政机关在公开政府信息前,应当依法进行保密审查;确定不予公开的,应当注明理由。行政机关在草拟公文的同时,应当审查并明确该公文属于主动公开、依申请公开或者不予公开。


  第九条 行政机关应当建立健全政府信息发布协调机制。有下列情形之一的,发布机关应当与有关行政机关进行沟通、确认,保证行政机关发布的政府信息准确一致:


  (一) 行政机关发布政府信息前,知道该政府信息涉及其他行政机关的;


  (二) 政府信息涉及两个或者两个以上行政机关,但相关行政机关已发布的政府信息内容不一致的。相关行政机关对政府信息发布的内容意见不一致,但政府信息内容可以根据行政机关职责权限作区分的,按照有权机关的意见办理。


  第十条 对依职权制作的政府信息,行政机关在公开前应当进行核实,保证公开的政府信息内容准确。
对依职权从公民、法人或者其他组织获取的政府信息,行政机关在公开前应当进行核对,保证公开的政府信息内容与所获取的政府信息内容一致。

  第二章 政府信息公开的范围

  第十一条 行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开:

  (一) 涉及公民、法人或者其他组织切身利益的;


  (二) 需要社会公众广泛知晓或者参与的;


  (三) 反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的;


  (四) 其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。


  第十二条 行政机关应当依照本规定第十一条的规定,在各自职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容,并重点公开下列政府信息:


  (一) 行政法规、规章和规范性文件;


  (二) 国民经济和社会发展规划、专项规划、区域规划及相关政策;


  (三) 国民经济和社会发展统计信息;


  (四) 政府财政预算、决算报告、政府性基金、国有资本经营等方面的预算和决算;


  (五) 行政事业性收费的项目、依据、标准;


  (六) 政府集中采购项目的目录、标准及实施情况;


  (七) 行政许可、非行政许可、公共服务事项的依据、条件、数量、程序、期限以及申请行政许可需要提交的全部材料目录及办理过程和结果;


  (八) 重大建设项目的批准和实施情况;


  (九) 突发公共事件应急预案、预警信息及应对情况;


  (十) 重大突发事件、群众关注热点问题事件的进展、政府举措、公众防范措施和调查处理结果;


  (十一) 扶贫、教育、医疗、社会保障、促进就业、公共交通等方面政策、措施及其实施情况;


  (十二)征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况;


  (十三)环境保护、公共卫生、安全生产、食品药品、产品质量监督检查情况;


  (十四)城乡建设和管理的重大事项;


  (十五)社会公益事业建设情况;


  (十六)抢险救灾、优抚、救济、社会捐助等款物的管理、使用和分配情况。


  第十三条 区管委会、镇人民政府应当依照本规定第十一条的规定,在其职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容,并重点公开下列政府信息:


  (一) 贯彻落实国家关于农村工作政策的情况;


  (二) 财政收支、各类专项资金的管理和使用情况;


  (三) 区、镇土地利用总体规划、宅基地使用的审核情况;


  (四) 征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况;


  (五) 区、镇的债权债务、筹资筹劳情况;


  (六) 抢险救灾、优抚、救济、社会捐助等款物的发放情况;


  (七) 区、镇集体企业及其他区、镇经济实体承包、租赁、拍卖等情况;

  (八) 执行计划生育政策的情况。


  第十四条 下列政府信息不予公开:


  (一) 属于国家秘密的;


  (二) 属于商业秘密的;


  (三) 属于个人隐私的;


  (四) 法律、法规规定不予公开的其他情形。


  前款第(二)项、第(三)项所列的政府信息,经征得权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的,可以予以公开。权利人对是否同意公开的意见征询未向行政机关作答复的,视为不同意公开。


  第十五条 行政机关应当编制政府信息公开指南、应当主动公开范围的政府信息目录。有条件的行政机关,可以逐步编制本机关依申请公开的政府信息目录。


  行政机关政府信息公开指南,应当包括政府信息的分类、编排、体系、获取方式、政府信息公开工作机构的名称、办公地址、办公时间、联系电话、传真号码、电子邮箱等内容。


  行政机关政府信息公开目录,应当包括政府信息的索引、名称、内容概述、生成日期等内容。


  行政机关编制的政府信息公开指南、应当主动公开范围的政府信息目录、依申请公开的政府信息目录应当在市政府门户网站等相关媒体上予以发布并实时更新,方便公民、法人和其他组织就政府信息公开事宜提出咨询。

  第三章 政府信息公开形式和程序

  第一节 主动公开

  第十六条 行政机关应当将主动公开的政府信息,通过市政府门户网站、政府公报、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开。


  行政机关主动公开的政府信息,应当向公众免费提供。


  第十七条 属于主动公开范围的政府信息,行政机关应当自该政府信息形成或者变更之日起20个工作日内在市政府门户网站等相关媒体上予以公开。法律、法规对政府信息公开的期限另有规定的,从其规定。


  第十八条 市档案馆、市图书馆及市政府政务服务中心应当设置政府信息查阅场所,并配备相应的设施、设备,为公民、法人或者其他组织获取政府信息提供便利。市政府门户网站应当提供界面方便公民、法人或者其他组织检索和查阅政府信息。

 
  行政机关应当全部及时地向市档案馆、市图书馆、市政府政务服务中心及市政府门户网站主动提供供公开查阅或依申请提供的政府信息。


  第十九条 有条件的行政机关应当设置公共查阅室、资料索取点、信息公开栏、电子信息屏等场所、设施,方便公众对相关政府信息的检索、查询、复制。


  第二十条 市政府应当建立健全政府公报制度。市政府制定的规范性文件,应当自发布之日起20个工作日内,在市政府公报上全文登载。在市政府公报上刊登的规章文本和规范性文件文本为标准文本。


  市政府公报应当通过市政府门户网站、档案馆、公共图书馆免费供公众查阅,有条件的可以在指定的书报亭、书店、邮局免费向公众发放。


  第二十一条 市政府应当建立健全新闻发布制度,指定新闻发言人。对重大公共事件、公共预警信息以及其他需要公众及时知晓的政府信息,应当通过市政府门户网站或新闻发布会公开。

  第二节 依申请的公开

  第二十二条 除行政机关主动公开的信息外,公民、法人或者其他组织还可根据自身生产、生活、科研等特殊需要,向行政机关申请获取相关政府信息。


  第二十三条 公民、法人或者其他组织可以通过信函、电报、传真、电子邮件、在市政府门户网站或在行政机关对外服务场所填写申请表格等形式向有关行政机关提出获取政府信息的申请。


  政府信息公开申请应当包括下列内容:


  (一) 申请人的姓名或名称、联系方式;


  (二) 所需政府信息公开的内容描述。


  行政机关可以向申请人提供申请书的格式文本。格式文本中不得包含与申请政府信息公开事项没有直接关系的内容。


  市政府门户网站应当完善网上认定身份的新技术,方便公民、法人或者其他组织在市政府门户网站上申请获取政府信息。


  第二十四条 行政机关收到申请后,应当当场登记,并根据下列情况及时给予答复:


  (一) 属于公开范围的,应当告知申请人可以获得该政府信息的方式和途径;


  (二) 属于不予公开范围的,应当告知申请人并说明理由;


  (三) 申请公开的政府信息不属于本机关职责权限范围的,应当告知申请人不属于本机关公开;对能够确定该政府信息的公开机关的,应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式;


  (四) 申请公开的政府信息不存在的,应当告知申请人;


  (五) 申请公开的内容不明确的,应当告知申请人做出更改、补充。


  第二十五条 申请公开的政府信息含有不予公开的内容,但能够区分处理的,行政机关应当向申请人提供可以公开的信息内容,申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私,公开后可能损害第三方合法权益的,应当书面征求第三方的意见;第三方不同意公开的,不得公开。但是,行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的,应当予以公开,并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。

  第二十六条 行政机关收到政府信息公开申请,能够当场答复的,应当当场予以答复;不能当场答复的,自收到申请之日起15个工作日内予以答复;因正当理由不能在规定的期限内做出答复的,经该行政机关负责人同意,可以将答复的期限适当延长,并告知申请人,延长答复的期限最长不得超过15个工作日。


  申请公开的政府信息涉及第三方权益的,行政机关征求第三方意见所需时间不计算在本条规定的期限内。


  第二十七条 因不可抗力或者其他法定事由不能在规定的期限内答复申请人或者向申请人提供政府信息的,期限中止,障碍消除后期限恢复计算。
期限的中止和恢复,行政机关应当及时书面通知申请人。


  第二十八条 行政机关依申请提供政府信息,可以安排适当的时间和场所,供申请人当场阅读或者自行抄录。应申请人的要求,行政机关可以提供打印、复制等服务。


  申请人在申请中选择以邮寄、递送、传真、电子邮件等形式获取政府信息复制件的,行政机关应当以该申请要求的形式提供。因技术原因无法满足的,行政机关可以选择以符合该政府信息特点的形式提供。


  第二十九条 公民、法人或者其他组织要求行政机关向其提供注册登记、税费缴纳、社会保障、医疗卫生等方面与其自身相关的政府信息的,应当出示有效  身份证件或证明文件。


  第三十条 公民、法人或者其他组织有证据证明行政机关提供的与其自身相关的政府信息记录不准确、不完整、不适时或者不相关的,有权要求该行政机关予以更改。受理的行政机关无权更改的,应当转送有权处理的机关处理,并告知申请人。


  第三十一条 行政机关答复申请人不予公开、不予提供的政府信息,不得再以有偿服务或者变相有偿服务的形式提供,不得通过与行政机关有隶属关系或者业务指导等关系的企业、事业单位、中介组织以有偿或者变相有偿的形式向公民、法人或者其他组织提供。


  第三十二条 行政机关依申请提供政府信息,收取费用的项目和标准按财政和价格主管部门的规定执行。


申请公开政府信息的公民、法人或者其他组织确有经济困难的,经本人申请,行政机关负责人审核同意,可以免除费用。


  第三十三条 申请公开政府信息的公民存在阅读困难或者视听障碍的,行政机关应当为其提供必要的帮助。

  第四章 监督和保障

  第三十四条 市政府应当建立健全政府信息公开工作考核制度、社会评议制度和责任追究制度,定期对政府信息公开工作进行监督检查、考核、评议。


  政府信息公开的监督检查、考核、社会评议工作由市政府信息公开工作主管部门会同同级监察机关等组织实施。考核结果应当作为对行政机关绩效考核的依据之一。考核结果、社会评议结果应当予以公布。


  第三十五条 行政机关应当于每年1月31日之前将上一年的政府信息公开工作年度报告上报市政府办公室;市政府办公室应当在每年3月31日之前,公布上一年度市政府信息公开工作年度报告。


  第三十六条 政府信息公开工作年度报告应当包括下列内容:


  (一) 行政机关主动公开政府信息的情况;


  (二) 行政机关依申请公开政府信息的情况;


  (三) 行政机关同意公开、部分公开和不予公开的分类情况统计;


  (四) 因政府信息公开提起行政诉讼、申诉行政复议的情况统计及其处理结果;


  (五) 政府信息公开工作存在的主要问题以及改进的方案;


  (六) 政府信息公开的收费以及免除收费情况;


  (七) 其他应当报告的事项。


  第三十七条 公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的,可以向上级行政机关、监察机关举报。收到举报的机关应当予以调查处理。


  公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
  第三十八条 行政机关违反本规定未建立健全政府信息发布保密审查机制的,由监察机关、上一级行政机关责令改正;情节严重的,对行政机关主要负责人依法给予处分。


  第三十九条 行政机关违反本规定有下列情形之一的,由监察机关、上一级行政机关责令改正;情节严重的,对行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任:


  (一) 不依法履行政府信息公开义务的;


  (二) 不及时更新公开的政府信息内容、政府信息公开指南和政府信息公开目录的;


  (三) 违反规定收取费用的;


  (四) 通过其他组织、个人以有偿服务方式提供政府信息的;


  (五) 公开不应当公开的政府信息的;


  (六) 在政府信息公开工作中隐瞒或者捏造事实;


  (七) 违反本规定的其他行为。

  第五章 附则

  第四十条 行政机关应当将政府信息公开的经费纳入年度财政预算,保障政府信息公开活动的正常进行。


  第四十一条 自本规定施行之日起3个月内,行政机关应当据本规定第十五条的规定,编制并发布本机关的政府信息公开指南和应当主动公开范围的政府信息目录。


  自本规定施行之日起6个月内,行政机关应当将本行政机关的有效规范性文件予以公开。


  第四十二条 行政机关可以依据本规定,制定适用于本机关的实施细则。


  第四十三条 教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开,参照《条例》和本规定执行。


  前款规定的信息公开工作由市政府各主管部门负责推动、协调、指导和监督。

  第四十四条 本规定具体应用中的问题由市政府办公室负责解释。


  第四十五条 本规定自印发之日起施行。本规定施行前本市制定的市政府规范性文件与本规定有冲突的,以本规定为准。


中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅印发《关于深化国有企业领导人员管理体制改革的实施办法》和《广东省省属国有资产经营公司管理暂行办法》的通知

中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅


 
粤办发〔1999〕25号

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中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅印发《关于深化国有企业领导人员管理体制改革的实施办法》和《广东省省属国有资产经营公司管理暂行办法》的通知

各市、县党委和人民政府,省直各局以上单位:
  经省委、省政府同意,现将《关于深化国有企业领导人员管理体制改革的实
施办法》和《广东省省属国有资产经营公司管理暂行办法》印发给你们,请结合
本地区、本部门的实际,认真贯彻执行。


                       中共广东省委办公厅
                       广东省人民政府办公厅
1999年10月22日



关于深化国有企业领导人员管理体制改革的实施办法
  根据党的有关政策规定和国家的有关法律法规,以及《中共广东省委关于贯
彻〈中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定〉的意见》的要求,
现就深化我省国有企业领导人员管理体制改革提出如下实施办法:

  一、建立新型的企业领导人员管理体制,实现管人与管资产相结合
  1、按照产权关系,确定企业领导人员管理体制。省、市、县建立和完善政
府国有资产管理委员会监管——国有资产经营公司营运——国有企业经营三个层
次的以产权为纽带的国有资产管理体制后,根据管人与管资产相结合的原则,企
业领导人员与现行行政干部管理体制相分离,改变按行政隶属关系管理企业领导
人员的做法,实行按产权关系管理。
  2、坚持党管干部原则与贯彻《公司法》相结合,理顺企业领导人员管理权
限。省、市、县党委管理资产经营公司和国资委授权资产经营的大型企业集团的
党委会、董事会、监事会、经理班子的成员和财务总监;资产经营公司管理所投
资的独资、控股企业党委会、董事会、监事会、经理班子的成员和财务总监;资
产经营公司所投资的独资、控股企业依据“下管一级”的原则,管理其独资、控
股企业党委会、董事会、监事会、经理班子的成员;资产经营公司及其它企业依
出资额比例,向参股企业委派产权代表;董事、监事除出资方委派外,可聘请专
家、社会知名人士、企业职工代表兼任,其中董事会、监事会的职工代表要由职
工代表大会选举产生,按法定程序进入董事会和监事会。
  3、实行交叉任职,建立分层管理制度。根据中发〔1997〕4号文件和
《公司法》的规定,企业党委会与董事会、监事会、经理班子的成员实行双向进
入,交叉任职,企业党委书记依法进入董事会,可兼任董事长,同时配备一名党
委副书记以主要精力抓党的工作。党委书记和董事长分设的,党员董事长可任党
委副书记,党委书记可任副董事长。党委成员可依法分别进入董事会、监事会和
经理班子;董事会、监事会和经理班子中的党员,可按照有关规定进入党委会。
按照决策层和执行层分离的要求,董事长和总经理分设, 改变董事长和总经理
“同纸任命”的做法,逐步实行产权代表委任制和经营者聘任制,确保董事长对
总经理、总经理对副总经理的提名权。
  4、省级国有资产管理营运体制建立后,省属资产经营公司及其它企业领导
人员的产生和任免程序如下:
  ——资产经营公司的党委书记、董事长、总经理由省委组织部考察提出人选,
征求省国资委和分管副省长意见,报省委审批。其中董事长由省政府任免,总经
理由董事会聘任或解聘。
  ——监事会主席由省委组织部考察提出人选,征求省国资委和分管副省长意
见,报省委、省政府审批小组审批,由省政府任免。
  ——资产经营公司的党委副书记由资产经营公司党委会提出人选,副董事长
由董事长提出人选,董事、监事、财务总监由省国资委办事及管理机构提出人选,
省委组织部考察,征求省政府领导意见,报省委、省政府审批小组审批。其中,
副董事长、董事、监事、财务总监由省政府任免。
  ——资产经营公司纪委书记、工会主席由资产经营公司党委提出人选,并分
别征求省纪委、省总工会意见,省委组织部考察,报省委、省政府审批小组审批。
按有关规定任免。
  ——资产经营公司的副总经理由总经理提出人选,公司党委研究,省委组织
部考察,征求分管副省长和省国资委办事及管理机构的意见,报省委、省政府审
批小组审批,由董事会聘任或解聘。
  ——省属资产经营公司所投资的独资、控股企业领导人员和参股企业的产权
代表的产生和任免程序由资产经营公司依照《公司法》和有关规定自行确定。其
中,一类企业的党委书记、董事长、监事会主席、总经理,报省委组织部和省国
资委办事及管理机构备案。
  ——其它企业所投资的子公司领导人员产生和任免程序,由企业根据党管干
部原则和《公司法》等有关规定自行确定。
  ——资产经营公司领导人员任用前,要征求上级纪检(监察)部门意见,资
产经营公司所投资的独资、控股企业的领导人员和参股企业的产权代表任用前征
求资产经营公司纪检(监察)部门意见。

  二、取消企业行政级别,按企业类别确定企业领导人员待遇
  5、按照政企分开的原则,取消企业行政级别,以经营规模、效益水平评价
企业,建立符合市场经济要求的新的企业分类制度。取消企业行政级别后,根据
企业资产、营业额、利税等主要指标,对企业重新分类,企业类别实行动态管理,
每两年界定一次。全省各级党委和政府对企业的管理,涉及参加会议、阅读文件、
办理出国出境、人员交流,以及政府对企业的扶持政策等,不再以企业原行政级
别为依据,要以企业新的分类为参考。
  6、企业领导人员的待遇与原行政级别脱钩。企业领导人员原有的行政级别
保留在本人档案,相应待遇按所在岗位确定;新任企业领导人员不再确定行政级
别,任职期间按所在岗位享受相应待遇;调入党政机关的,以其所在企业类别、
本人业绩表现及原行政级别作为确定新职位的参考;从行政事业单位调入企业任
职的,原行政级别保留在本人档案,其待遇按新岗位确定;企业领导人员退休后,
属于保留原行政级别的,按原行政级别享受待遇,新任的按办理退休手续时所在
岗位确定。
  7、省属企业取消行政级别后,按经济指标划分为三类九级,以规模大小确
定企业类别,以效益高低划分企业级别。企业分类采用资产(总资产、净资产)、
利税(利润总额、税金总额)、营业收入三大指标体系,各项指标占有一定的权
重。对不同企业因行业特点和政策优惠程度导致的差别,设置行业系数进行调整。
企业分级采用总资产贡献率、净资产利润率、销售利润率、利润上缴率等相对效
益指标和利润总额绝对值相结合的方法进行。企业按照规模指标的得分分为三类,
按照相对效益指标的得分及利润总额,每类分为三级。有关指标的计算以前两个
年度的财务报表中有关指标加权平均值为依据。第一次评定以前两个年度企业财
务年报中有关指标值为基准。
  8、省属企业分类定级后,为便于和现行有关政策规定相衔接,涉及阅读文
件、参加会议等,资产经营公司参照厅局级单位执行,一、二、三类企业暂相应
参照厅、处、科级单位执行;涉及办理出国出境、人事调动、职称评定等,由资
产经营公司按现行有关规定办理。

  三、改革选拔任用方式,逐步建立企业领导人员激励竞争机制
  9、推行企业领导人员任职资格制。担任企业领导职务须获得相应的任职资
格,具备必要的条件,除了具备一定的健康、年龄、学历条件外,要有坚定正确
的政治立场,品行端正,善于与人合作共事,尤其是要有履行岗位职责所必需的
知识水平,有从事企业经营管理的经历并取得过较好的业绩。任职资格由权威的
中介机构测评确认。
  10、拓宽选拔渠道,改进任用方式。积极探索适应现代企业制度要求的选
人用人机制,把组织考核推荐和引入市场机制、公开招聘结合起来,把党管干部
原则和董事会依法选择经营者以及经营管理者依法行使用人权结合起来。选拔任
用企业领导人员可由组织推荐,群众举荐,市场评荐,个人自荐;根据企业具体
情况和岗位要求,可采用公开招考、民主选举、竞争上岗和市场招聘等方式。新
任企业领导人员尽量通过竞争的方式产生,中小企业的领导人员逐步过渡到以聘
任和公选为主,对采用竞聘方式上岗的,要严格按照确定标的、资质认定、治企
方案、专家评议、党委研究、董事会聘任、签约上岗七个程序进行选任。不断扩
大选拔的范围,逐步面向全社会甚至国外选拔企业领导人员。
  11、加快培育企业领导人才市场。逐步打破企业领导人才单位、部门、地
区所有的格局,努力建立企业领导人才社会共有的机制,积极推行人事代理制,
促进企业领导人才流动,创造条件,发展企业领导人才市场。进一步完善深圳市
企业高级经理人才评价推荐中心,建立广州企业领导人才评价推荐机构,负责企
业领导人才信息收集、素质测评、任职资格考核、业绩档案管理、组织培训以及
向企业推荐合格领导人员等。组织人事部门要加强对企业领导人才市场的培育和
监管,研究制定企业领导人才的市场准入条件、中介机构的管理办法,促进企业
领导人才市场规范化发展。

  四、积极推行企业领导人员新的收入分配办法,建立健全合理有效的激
励机制
  12、试行年薪制。企业领导人员的年薪分为基本薪酬和效益薪酬两部分。
基本薪酬与企业资产规模挂钩,根据企业的资产总额和营业额确定,按月支付;
效益薪酬与经营成果挂钩,依据企业净资产收益率和利税增长幅度确定,以年度
为单位,分期发放,当年发放的具体比例视情况确定,未发部分作为风险基金存
入企业专用帐户,待任期届满考核合格后再兑现,考核不合格的予以扣除。实行
年薪制的对象主要是资产经营公司及其它企业的董事长和总经理。资产经营公司
董事长、总经理的年薪由国资委确定和管理,其它企业董事长、总经理的年薪由
资产经营公司确定和管理。
  13、试行红股或股票期权奖励。对有特殊贡献的董事长和总经理可奖励一
定的红股或股票期权。资产经营公司董事长和总经理的奖励由国资委确定;资产
经营公司投资的独资、控股企业董事长和总经理的奖励,由资产经营公司确定;
其它企业由产权单位确定。任期届满,经审计和考核合格并经批准方可兑现,如
本人愿意,也可继续留在企业,享受股利。任期内因决策或个人因素给企业造成
直接经济损失,未实现任期目标的,视情况扣除所奖励的股份或股票期权。
  14、加强对企业领导人员收入管理,建立逐级追究责任制。确定和兑现企
业领导人员的收入要体现公开化、规范化的原则,经审计和考核及严格审批后,
按规定的程序进行。企业领导人员与企业财务人员提供虚假财务数据,骗取奖励
的,要如数退回,并依照有关规定或法律严肃处理当事人。审计和考核要客观公
正,实事求是,出具虚假审计和考核报告的,要追究审计单位有关当事人和领导
人的责任;中介机构作虚假审计的,视情况给予罚款、停业整顿、吊销营业执照
等处罚,有关当事人视情况给予经济处罚、行政处分,违反法律的依法惩处;考
核不实造成不良后果的,视情况给予考核人员及领导行政或党纪处分。实行年薪
制的企业领导人员,不得享受企业内部的工资、奖金、福利等其它收入,不得兼
薪。给予股份奖励的,不再给予其它现金奖励,股份未兑现前,不征个人所得税,
兑现时计征个人所得税。
  15、把物质奖励和精神鼓励结合起来。继续完善对企业领导人员的各种行
之有效的奖励办法,对业绩突出、作风优良、群众拥护的企业领导人员,大力进
行表彰,授予一定的荣誉称号,使他们在政治上有荣誉,在社会上有地位。

  五、完善约束机制,强化对企业领导人员的监督
  16、实行财务总监制度。政府财政部门会同国资委办事机构向资产经营公
司派驻财务总监,资产经营公司向其独资、控股企业派驻财务总监,代表出资者
对所投资企业经营状况进行日常监督。财务总监依法进入企业的董事会,参与企
业的经营管理活动,但不得兼任所驻企业董事以外的任何实职。资产经营公司财
务总监的行政关系和工资福利由政府财政部门管理,享受国家公务员待遇。资产
经营公司所投资独资、控股企业财务总监的工资福利由资产经营公司根据企业情
况确定。财务总监任期3年,定期进行轮换。企业在规定限额的资金支取和调拨,
由总经理和财务总监联签才能生效。
  17、实行国有产权代表报告制度。国有产权代表对企业的重大产权和人事
变动,分配方案,一定数额以上的投资及贷款担保等重大事项,必须及时报告。
资产经营公司的产权代表要向国资委报告重大事项,资产经营公司所投资的独资、
控股和参股企业的产权代表要向资产经营公司报告重大事项。国有产权代表在报
告中要表明个人对所报告事项的意见,并签署个人姓名。国有产权代表在企业研
究重大问题时,必须按产权单位的意见行使表决权或表明态度。
  18、改进对企业领导人员的考核办法。根据资产经营责任制的要求,资产
经营公司的领导人员要与国资委签定任期责任书,资产经营公司所投资的独资、
控股企业的领导人员要与资产经营公司签定任期责任书,任期责任书要写明任职
期限、岗位责权和报酬。以任期责任书为依据,对企业领导人员进行严格的考核。
考核包括年度考核、重大经济事项考核和任期考核。按照谁投资谁管理谁考核的
原则,资产经营公司领导人员的考核由组织人事部门、国资委办事及管理机构和
经济管理部门共同组织实施,其它企业领导人员的考核由资产经营公司组织实施。
考核内容根据不同岗位有所侧重,突出业绩考核。可委托会计(审计)师事务所
按照任期责任书的内容先进行审计,在审计的基础上再进行考核。考核结果通过
职工代表大会或社会媒介等途径及时公布。规范考核评价机制,依据考核结果,
建立企业领导人员业绩档案,决定对企业领导人员进行奖惩。
  19、加大责任追究的力度。连续两年增加新亏损的企业领导人员,不得续
任;长期不能减亏、扭亏的企业,其领导人员应予以调整;不能实现任期目标的,
进行解聘,并扣发效益薪酬;经营决策失误,造成直接经济损失的,视损失大小
和责任轻重,给予经济赔偿或行政处罚,因此被撤职的,3年内不得担任企业和
党政机关、事业单位的领导职务;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
  20、规范法人治理结构,发挥企业党组织的政治核心作用。按照《公司法》
的要求,强化董事会的决策权,保证经理班子的生产经营指挥权,落实企业监事
会的监督职权,职代会要切实履行民主管理与监督的职责,在企业内部形成决策、
执行、监督相互制衡的机制。企业党组织要积极参与企业重大问题的决策,企业
重要人事任免要经企业组织部门和人事部门考察,由企业党政联席会议集体讨论
决定,按有关规定任免。董事会和经理班子要主动向企业党组织通报重大决策执
行情况和生产经营情况,听取企业党组织的意见。
  21、健全社会监督制度。政府经济管理、监察(纪检)、审计、财政、税
务、金融、工商等部门要不断完善对企业领导人员的监督制度,司法部门要加大
对企业领导人员违法犯罪的打击力度,新闻媒介、中介机构也要发挥各自的监督
作用。各部门相互配合,形成多渠道、内外结合的监督体系。

  六、加大培养培训力度,全面提高企业领导人员素质
  22、加强对企业后备领导人才的培养和管理。各地要根据具体情况,研究
制定符合本地实际和需要的企业后备领导人才培养规划,坚持按革命化、知识化、
专业化、年轻化的要求,多渠道、多层次、多形式选拔企业后备领导人才。对已
确定的企业后备领导人才,根据其特点和所备岗位的需要,采取培训、转岗、交
流、参与中心工作、承办专项重大项目、提任助理职务等多种形式,有针对性地
进行培养。对一些德才兼备、有培养前途的,可选送参加更高层次的学历教育,
或送到国外深造。经过一段时间培养考察,确实不具备企业领导才能的,要进行
调整,并及时进行补充。坚持备用结合,对已具备一定领导能力的,在获得任职
资格后,及时推荐到一定领导岗位上任职。
  23、明确培训内容,改进培训方式。认真进行邓小平理论、党的路线方针
政策的培训,增强企业领导人员搞好国有企业的信心和责任感;强化金融、财务、
法律、计算机、现代企业管理、外语等知识的培训,提高企业领导人员的业务水
平。通过举办各种短训班、进修班、研修班、学历班,或邀请国内外专家学者、
实业家作专题报告等开展岗位培训和业务素质培训。分期分批地组织企业领导人
员到发达国家考察学习;发挥毗邻港澳的优势,利用我省在港澳的企业,积极开
展境外培训。
  24、积极探索提高企业领导人员培训效果的新途径。加强对企业领导人员
培训工作的领导和管理,进一步明确培训管理机构的职责任务,调整各类企业领
导人员培训基地设置,充分发挥各级党校、高等学校的作用,逐步形成以企业领
导人员评价推荐机构为主的培训网络体系。推行企业领导人员任职资格培训制度,
实行先培训,后上岗。建立分层分类的培训机制,针对企业的情况和领导岗位的
特点,进行不同内容和形式的培训。建立培训、使用、待遇相结合的制度,定期
对企业领导人员参加培训学习情况进行考试、考核,把考试、考核结果作为任用
的重要依据。

  七、加强宏观管理和组织领导
  25、企业领导人员管理体制改革后,各级党委组织部门和政府有关经济管
理部门要进一步转变职能,强化宏观管理。加强对企业领导人员及后备领导人才
队伍思想作风建设和组织建设的指导、检查和监督;加强对企业领导人员推荐、
选拔、培训、培养、交流、考核等方面的指导、协调和管理;及时研究企业领导
人员管理面临的新问题,制定有关政策,掌握好用人标准,规范选拔任用程序,
严格政治考察。在改革过渡期间,党委组织部门要用1年左右的时间帮助指导资
产经营公司做好所投资企业领导人员的考察、选拔和任用工作。
  26、各级党委和政府要把国有企业领导人员管理体制改革列入重要议事日
程,党政一把手亲自抓。在对所属企业深入调查的基础上,认真分析本地区国有
企业领导人员管理体制改革的现状,尽快研究制定切实可行的实施细则,精心组
织,加快改革步伐。省直各有关部门要根据本办法的精神,按照各自的职责和分
工,积极配合,抓紧制订有关实施细则与配套措施,在政府机构改革过程中,要
做好各项任务的衔接工作。
  27、全省国有企业领导人员管理体制改革工作在省委、省政府的领导下,
由省委组织部牵头,会同有关部门统一指导和组织实施。要认真总结、宣传各地
的典型经验,加强督促检查,保证各项改革措施的落实。



广东省省属国有资产经营公司管理暂行办法
  根据党的十五届四中全会和《中共广东省委关于贯彻〈中共中央关于国有企
业改革和发展若干重大问题的决定〉的意见》精神,为配合建立以产权为纽带的
省级政府国有资产管理委员会监管——国有资产经营公司营运——国有企业经营
三个层次的新型国有资产管理体制,并规范省属国有资产经营公司(包括授权经
营的大企业集团,下同)的运作,特制定本暂行办法。

  一、省属国有资产经营公司的组建
  (一)组建的原则。
  省属国有资产经营公司的组建,要从有利于国有企业的战略性调整、有利于
整体上搞活国有经济、有利于国有资产的保值增值出发,遵循精简高效的原则:
省属国有资产经营公司和授权经营的大企业集团的设立必须坚持少而精,内设机
构和人员数量要严格控制,建立完善的管理制度,形成精干高效的经营机制。
  (二)组建的条件。
  1、省属国有资产经营公司必须具备以下4个基本条件,方能正式组建:
  (1)有完备的公司章程和管理制度;
  (2)有公司名称和符合现代企业制度要求的组织机构;
  (3)有固定场所和必要的专业人员;
  (4)法律、法规规定的其他条件。
  2、省属国有资产经营公司的章程须经省国有资产管理委员会(下称省国资
委)批准。
  (三)组建的途径。
  1、按照上述原则和条件,单独组建若干个省属国有资产经营公司,并由省
国资委将一批独资、控股和参股企业中的国有资产授权其持有和经营;
  2、对少数规模大、效益好、在全省国民经济中占重要地位的大企业集团,
由省国资委进行国有资产授权经营;
  3、对已试行国有资产授权经营的大企业集团,予以调整,部分运作良好的
予以保留,并引导其从生产经营和资本经营相结合逐步过渡到以资本经营为主。

  二、省属国有资产经营公司的职权
  省属国有资产经营公司是由省国资委授权的投资主体,代表省政府对授权范
围内的国有资产行使选择经营者、重大问题决策和投资收益等出资人的权力,并
以出资额为限承担有限责任。
  1、持有省国资委授权范围内的国有资产产权,并进行产权的管理和运作;
  2、依法向其独资、控股、参股企业委派产权代表和监事会成员,对国有资
产营运实施具体监管;
  3、向国有独资和控股企业委派财务总监,对企业实行财务监督,并承担所
投资企业财务报表的审核、汇总和内部审计工作;
  4、按照国有资产经营预算的要求,决定所持国有产权的收益分配和使用,
并按市场经济规律进行再投资;
  5、依据产业发展规划,多渠道筹集资金,通过投资、控股、参股等方式,
促进产业结构调整;
  6、承担授权范围内国有资产的保值增值责任,完成国资委确定的资产经营
责任制;
  7、法律、法规或省国资委规定的其他职权。

  三、省属国有资产经营公司的组织机构
  1、省属国有资产经营公司要按照中发〔1997〕4号文件和《公司法》
以及建立现代企业制度的要求,建立党委会、董事会、监事会和总经理层“三会
四权”制衡的领导架构:
  董事会是公司的决策机构,审议并决定公司的重大事项,包括公司发展目标
和重大经营活动的决策、聘任经营者,并对经营者的业绩进行考核和评价,但不
干预经理层的日常经营活动;
  公司党委参与企业重大问题决策,保证党的路线、方针、政策和国家的法律、
法规在企业的贯彻执行;
  监事会是依据有关规定设在公司内部、对公司国有资产营运和保值增值状况
实施监督的机构,向省国资委及其办事机构报告工作;
  经理班子负责公司日常的资产营运和管理工作,组织实施董事会决议,对董
事会负责。
  2、省属国有资产经营公司的党委会、董事会、监事会的组建和经理班子的
任免,按照《关于深化国有企业领导人员管理体制改革的实施办法》进行。
  3、省属国有资产经营公司的内部机构设置,要与自身的职权相适应,坚持
精干高效的原则,配备一批熟悉资产经营的高素质人才。

  四、省属国有资产经营公司与省国资委及省政府有关部门的关系
  省国资委是代表省政府行使国有资产所有者职权的决策机构,省属国有资产
经营公司是经省国资委授权的资产运营机构。两者之间的关系,是授权与被授权、
监管与被监管的关系。省国资委对省属国有资产经营公司实施监管的主要内容是:
  1、根据国家的有关法律、法规和政策,制定省属国有资产管理的规章;
  2、核查、监督国有资产经营公司对国家法律、法规和规章制度执行情况,
依法处理违法违规行为;
  3、制定并指导实施省属国有资产总体发展规划,合理调整国有资产布局;
  4、确定国有资产经营公司的设立、变更重组和终止;
  5、审查批准国有资产经营公司年度经营方针、投资计划及产权转让等重大
事项报告;
  6、确定国有资产经营公司国有资产的保值增值指标;
  7、按省委、省政府有关规定,考核、推荐、任免、奖惩国有资产经营公司
的董事会成员和经理班子成员;
  8、审查和批准国有资产经营公司的财务预算和决算,决定国有资产收益的
调度,确定国有资产收益收缴的比例;
  9、法律、法规以及省委、省政府规定的其它职责。
  省国资委办事机构设在省财政厅,负责国有资产的监督管理。国有企业改革
和发展由省经委负责。
  省属国有资产经营公司与省政府各部门不存在行政隶属关系。省政府各部门
按其职能,从社会经济管理者的角度,依法对省属国有资产经营公司实施监督管
理。但不再行使直接管理经营性国有资产的权力。

  五、省属国有资产经营公司与所投资企业的关系
  省属国有资产经营公司作为省国资委授权的投资机构,与其所投资的独资、
控股和参股企业的关系,是以产权为纽带的出资者与经营者的关系,不直接行使
行业管理和行政管理职能。
  (一)省属国有资产经营公司依法对投资企业进行产权管理。
  1、委派产权代表。国有资产经营公司建立产权代表委派制度,通过向投资
企业委派产权代表,对其实施有效监管。
  2、管理企业班子。资产经营公司按干部管理权限,依据中发〔1997〕
4号文件和《公司法》以及省的有关规定,按照管资产与管人相结合的原则,管
理所投资的独资和控股企业的党委会、董事会、监事会和经理班子。
  3、建立资产经营责任制。国有资产经营公司对投资的独资和控股企业实行
资产经营责任制,并建立相应的考核与奖惩制度,按规定收缴投资收益和实施对
经营者的奖惩。
  4、实施财务监督。国有资产经营公司建立财务总监委派制度,通过向全资
和控股企业派出财务总监,对其大额资金的收支实施具体监控,并指导督促企业
依据国家有关的法律、法规进行会计核算。
  5、审批重大投资。国有资产经营公司建立对全资和控股企业重大投资的审
批制度,下属企业凡是限额以上的投资(含贷款和贷款担保),均要按规定的程
序,由资产经营公司组织论证和审批。
  6、进行资产运作。资产经营公司根据国家和省的产业政策,抓好投资企业
的产品结构、产业结构和组织结构调整,通过公司制改革,以及兼并、转让、拍
卖、破产等方式进行产权运作,盘活和重组国有资产,大力培育拳头产品、主导
产业和骨干企业。
  7、资产经营公司在对投资企业实施产权管理中,不得侵犯企业的法人财产
权和经营自主权,不得直接干预企业的生产经营活动。
  (二)生产经营企业依法享有法人财产权和经营自主权。
  1、企业对合法占用的国有资产享有法人财产权。企业法人有权经营合法占
用的国有资产,有权依法拒绝任何单位和个人对其经营的资产进行平调和摊派。
  2、企业法人对其占用的国有资产行使法人财产权时,不得违反有关法律、
法规和省属国有资产经营公司章程的规定,不得损害包括资产经营公司在内的投
资者的利益。
  3、国有独资、国有控股企业有下列行为之一的,须由国有资产经营公司批
准:
  (1)改组为有限责任公司或股份有限公司的;
  (2)向其他企业投资参股、与外商合资经营或合作经营、与其他企业或事
业单位联营以及投资设立企业,其投资额达到规定限额以上的;
  (3)用全部或国有资产经营公司规定限额以上的财产为他人提供担保的;
  (4)受让其他企业的产权,对自身的经营有重大影响的。
  4、企业在行使经营自主权过程中,以其拥有的全部法人财产,对其经营活
动承担民事责任。
  5、企业法人经营国有资产所取得的税后利润,依法提取公积金和公益金后,
应按照省属国有资产经营公司章程或省的有关规定进行分配。

  六、本办法由省国资委及其办事机构负责解释。