浅论暂缓起诉/孙秀敏

作者:法律资料网 时间:2024-06-01 07:53:13   浏览:8245   来源:法律资料网
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浅 论 暂 缓 起 诉

孙 秀 敏

所谓暂缓起诉,是指检察机关对犯罪嫌疑人暂时不予起诉,要求其在一定期限内履行一定义务,如果犯罪嫌疑人在规定期限内履行了规定的义务,检察机关就不再对其起诉,诉讼程序随之终止;如果犯罪嫌疑人在规定期限内不履行规定的义务,检察机关就要对其进行起诉,请求法院追究其刑事责任1。暂缓起诉在日本、德国、英国、美国及我国台湾都有明文规定,但我国1996年修订的刑事诉讼法中仅只明确了检察机关有起诉权和不起诉权,对暂缓起诉未予涉及。随着时间的推移,新形势、新情况的不断出现,随着司法理论界和实务界对国外司法的不断研究、引进、移植,暂缓起诉作为一种在国外司法界正方兴未矣的他山之石,在我国法律实践中逐渐被引入并试行。目前,已有北京、南京等地检察机关在未成年人犯罪中试用了暂缓起诉,收到了很好的效果。但是,由于目前对这一现象还缺乏系统的理论指导和论证,各地的认识也十分模糊,各行其是,做法极不统一。有鉴于此,本文对暂缓起诉在检察实务运用中的若干问题进行探讨,以抛砖引玉。
一、 暂缓起诉在现实中产生和存在的原因
1. 国外优秀司法方式的借鉴
随着我国改革开放的深入发展,随着WTO的加入,我国各方面的对外交流越来越广泛和深入。在这种情况下,检察机关在学习他人的先进经验的同时,也深刻地看到了自身的不足。在改革、完善我国公诉体制的呼声中,暂缓起诉首先在一些地方的检察机关开始了悄悄的尝试。
暂缓起诉源于日本和德国,其产生的直接动因,来自于刑事犯罪增多导致的对诉讼经济的要求。明治18年,司法大臣训示明确提出了对轻微犯罪须取不立案或警告释放的方针,在这种背景下,到了明治后期,即使并不是非常轻微的犯罪,根据情节也可以不起诉的方针已经确立,同时还产生了灵活运用缓诉的主张。在德国,二战后犯罪现象明显呈上升趋势,而且,环境犯罪、经济犯罪、跨国犯罪等新的犯罪形式的出现,使调查取证出现很大困难。犯罪形势的严峻与司法不足的矛盾日趋突出。为缓解司法不足的压力,德国从20世纪60年代开始,逐渐接受了起诉便宜原则即机会原则,这意味着并非一切犯罪都必须提起公诉,而是根据具体案情权衡有无追诉的必要,即可以对轻罪实行暂缓起诉2。分析日德二国暂缓起诉制度得以实行的原因,与我国目前的司法形势有许多相似之处。随着我国经济的快速发展,犯罪的发生率也在不断上升,特别是流动人口的快速增长,贫富差距的不断扩大,直接导致了我国的治安形势日益严峻,从检察起诉部门反应的情况来看,诉讼案件每年以加速度的方式增加着,而在我国,仅关押一个犯人,每年就需花费万元以上的费用3。况且,我们目前采取的又是以羁押为常态,以取保为例外的审前羁押模式,这就势必造成我国诉讼成本的居高不下,产生了与经济发展争夺有限资源的现象。由此,诉讼效率的提高和诉讼成本的降低成为我国司法实务界不断探索和不断研讨的课题,与此相应的,暂缓起诉作为一种适应形势的检务实践方式,其产生、存在并逐步发展也就成为一种必然。
2. 国内司法体制的逐步完善,对犯罪人改造的人性化要求的滋长。
我国刑罚的目的是以教育为主,以惩罚为辅。以前我们的犯罪处刑方式,是以犯罪人为对立面,一旦进入诉讼程序,即贴上了犯罪的标签,人生档案便记载了一个不可抹灭的印记,虽然,由于犯罪人的个人独特犯罪境遇,使检察承办人员对其被诉也深表同情,如几年前笔者曾经办理过的一个案子,犯罪嫌疑人是一个外来民工,由于是第一次外出打工,从家乡出来比较晚,到长三角这一带时,各地工厂已招工完毕,于是,他就只能一次次碰壁,这样过了十几天,当希望一次次成为泡影时,所带的盘缠也已用尽,走投无路之下,他选择了偷窃,在被窃者家里,他吃掉了碗橱中剩余的所有饭菜。由于他的行为留下的许多痕迹甚至笑柄,因此很快便事发并被捕,在笔者的讯问中,他无奈地说,如果不是走投无路,他是不会去偷的,毕竟他在家里也是一个老老实实的人。而且他还说,还是在看守所里好,因为能吃饱饭,在里面这些天,他都胖了。说实话,在他不善言辞的述说中,笔者体会到了一种心酸。又如另一起未成年少女所犯的诈骗案,该少女生长在一个相当贫困的家庭,母亲早几年便已过世,只有父亲与其相依为命,老实巴交的父亲除了供她吃饱以外,已别无所能。随着少女的长大,社会对其的诱惑也随之长大,于是,在一个夏日的午后,她巧言伶色地从一位水果摊主那儿骗得了一辆助动车。作为承办人,虽然笔者认为他们的犯罪行为并不严重,主观恶性也并不大,并且还可能有着这样那样的从轻情节,但遗憾的是,笔者对他们却只能以起诉结案,除此却无能为力,因为我国刑诉法对犯罪仅规定了起诉和不起诉两种方式,非此即彼,而现实中,对于不起诉,上级机关有着严格的条件限制和比例控制,因而在一般的检察实务中很少运用,这样就使得一些未成年人犯罪、主观恶性不大的轻微犯罪者,失去了重返社会的机会,使现实实践与我们刑罚的目的之间产生了脱节。对于罪行轻微但又不适于不起诉的初犯、偶犯及未成年人犯罪,由于其反社会人格尚未最后成型,较易实现人格的矫正,但是如果交付审判甚至于实际执行刑罚,那么,随着社会对其行为或人格的否定评价过程,其反社会人格容易得到强化,从而自暴自弃,甚而至于如果未予以保释,还容易被“交叉感染”,加强其反社会人格4。
由于以上种种原因的存在,司法实务界已经迫切需要一种即人性化又能降低司法成本的诉讼程序的出现,而这在我国现有法律体系中却无法找到,鉴于此,当暂缓起诉一经进入我国司法界的视野,即被检察所看好,成为公诉改革的尝试,同时,由于其切和形势的发展前景,迅速在各地检察机关被运用。

二、 暂缓起诉的现实意义
1. 节约司法资源,降低司法成本
司法是一种资源,它是有成本的。刑事案件的立案、侦查、起诉、审判和执行都需要付出相应的成本,为实现司法经济,在诉讼活动中,世界各国都力求以最小的诉讼投入,获取最大的诉讼效益。而我国目前,无论重罪轻罪,一律经过法院审判,并以羁押为常态,以保释为例外,这就使得对犯罪的诉讼成本和对人犯的羁押成本一直居高不下。不论重罪轻罪,从侦查,批捕,起诉直到审判,在程序中一过就是几个月,这几个月中,不仅公安、检察、法院为证实该人犯的犯罪事实付出大量的人力、物力,而且该人犯还一直在看守所内享受着国家的无偿供给。在我国经济发展需要大量财力物力的同时,对轻微犯罪的诉讼和羁押显然消耗了我们大量的经济发展潜能。这种情况,国外法律界早已有了深切的体会,因此,他们适时实行了暂缓起诉,并取得了很好的效果。而在我国,随着对暂缓起诉研讨和探索的深入,检察机关通过对将轻微犯罪的分流,减少了诉讼环节,节约了检察、法院用于办理轻微犯罪案件的人力物力,同时由于程序的缩短,大大地减少了诉讼程序成本和羁押成本,在达到惩治犯罪,救治犯罪的同时,也将有限的司法资源更好地运用到侦破大案要案上来。
2. 有利于未成年人的人格矫正
目前,在现实中暂缓起诉还仅适用于未成年人犯罪,对成年人犯的轻罪尚未涉及。这意味着对暂缓起诉制度的探索还停留在初级阶段。据报道,2001年暑假,江西万安县某重点中学七名在校高三学生受人唆使,先后参与了抢劫、盗窃等犯罪活动,获赃5000多元。当时他们都在校参加暑假补课,为参加高考做准备。案发后,他们主动投案自首,退赔赃款、赔偿受害人损失。检察机关对他们作出了暂缓起诉的决定。后来,七人中有三人顺利考上大学。未成年人由于社会意识形态并未定型,其行为有着好奇性、突发性、偶然性和不固定性,可朔性很强,同时,由于家长疏于和孩子的沟通,学校的法制教育薄弱,再加上社会上不良诱惑的增多,使未成年人受不良风气影响,犯罪现象日益增多。因此,如何对待这种现象,如何给未成年人一个改过的空间,使他们将来能顺利走入社会,成为各司法部门共同研究的问题。笔者认为,检察机关利用暂缓起诉,结合不起诉和取保候审制度不失为一种挽救失足未成年人的好方法。在这里,对特定的当事人来说,诉与不诉意味着罪与非罪的分野,而充分地给予未成年人所行道路的选择,无异对其今后的人生有着重大的影响。笔者认为,在这种情况下,可将人生道路的选择权交于未成年人自己,让他在一定的时期内以自身的实际行动来证实自身的选择。这样,也使未成年人有了一份对自己行为负责的责任心。
3.减轻羁押压力,有利于轻罪犯回归社会
目前,外来流动人口作案频繁,而一旦被查获,又以逃跑者居多,因此,在实践中就对之适用了够罪即捕的措施,从而使看守所被关押人员大量增加,并且还使得有轻刑犯的判决之日即是释放之日的现象产生,以至于有损审判的严肃性。目前世界各国刑事政策的基本特征是“轻轻重重”,即对轻微犯罪处罚更轻,对严重犯罪处罚更重,且总趋势是轻刑化5。就我国目前的社会治安形势来看,大量的外来人口作案都是轻微的犯罪,且属初犯,主观恶性较小,有些甚至为生活所迫。在这种情况下,为降低司法成本,防止犯罪的交叉感染,减少羁押的预后不良性,也可适用暂缓起诉。由于从案件一开始,犯罪嫌疑人就可以明确地知道其是否可能被审判,诉与不诉完全取决于他自己。如果在暂缓起诉阶段不逃跑,并在社区帮教中表现较好,则可以不被起诉,相反,则可以被提出公诉,这样就大大减轻了犯罪者因犯罪被判被羁而带来的心理压力,使其在犯罪后更多的选择接受矫正,而不是逃跑,同时,也使其接受了法律的惩治,为自己的一时不慎付出了代价。这样的措施,对轻罪犯的回归社会,消除其一时不慎带来的恶果,有着很大的作用。

三、 暂缓起诉在现实操作中的设想
我国1996年修订的刑事诉讼法只规定了起诉和不起诉,对暂缓起诉未予涉及,笔者以为,从我国目前刑诉法的体例架构来看,暂缓起诉作为检察实务中公诉改革的一项尝试,在已有法律框架中已能得到很好得解决,所需的只是暂缓起诉的辅助措施,即社会帮教制度的设立。
1.与不起诉、取保候审制度相结合,实行暂缓起诉。
我国刑诉法对不起诉规定了三种情况:法定不起诉,证据不足不起诉和相对不起诉。法定不起诉和证据不足不起诉在刑诉法中有明文规定,只有相对不起诉才属于检察官自由裁量权范畴。也正是这样才为暂缓起诉的产生并存在提供了法理上的依据。刑事诉讼法第142条第2款明确规定:对于犯罪情节轻微,依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的,人民检察院可以作出不起诉决定。因此,只要满足了二个条件:一是犯罪情节轻微;二是依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚,检察机关就可以在法律赋予的自由裁量权限范围内作出不起诉的决定。在一件轻微犯罪案件中,如果检察机关认为本案犯罪嫌疑人犯罪主观恶性较小,危害后果不大,又是初犯、偶犯,可先予暂缓起诉,然后再决定不起诉或起诉的,那么,检察机关对犯罪嫌疑人就可采取取保候审措施,并将本案可能的处理结果告知犯罪嫌疑人,使其对自己的被处理方式和结果有一个明确的预期,以促使他放弃逃跑,接受教育。在刑诉法规定中,取保候审有12个月的期限,足够满足检察机关对犯罪嫌疑人考察的需要,检察机关只需根据案件的实际情况从中取一段期限作为考察期间即可。犯罪嫌疑人被取保候审后,检察机关应即时与社会帮教机构取得联系,责令其在社会帮教志愿者的帮助和监督下进行社区服务。当然,检察机关在采取暂缓起诉时首先要征得本案被害人的同意。犯罪嫌疑人的考察期结束后,若表现较好,确有悔改表现的,可作不起诉处理,同时,如果受害人应受经济补偿的,则可从犯罪嫌疑人交纳的取保候审保证金中支付;如果犯罪嫌疑人表现不好,没有悔改表现或悔改表现不明显,则应向法院起诉,使其接受应有的刑事惩罚。
2.建立社会帮教制度
目前,在我国,对未成年人犯罪的帮教已经存在,在法院有未成年人法庭,在检察院有青少年维权岗,对青少年帮教的工作主要由法院和检察院工作人员和未成年人所在学校承担,社会的参与力量还很薄弱。笔者以为,在对未成年人犯罪和轻微犯罪人员的帮教中,应更多地发挥社会力量,利用社会资源。对此笔者有一不成熟的想法,在我国,随着经济的快速发展,人民生活水平的不断提高,老龄化社会也在逐步向我们走来,现今离退休人员在我国人口中已占很大比例。如何有效利用这些资源,发挥他们的余热,使他们老有所用,老有所乐,已成为我们党和政府一直在考虑并探索解决的问题。在此,笔者以为,不妨从他们中间招幕一些志愿者,与被帮教者结对,用他们的人生经验、生活阅历教育、辅导被帮教者;同时,与社区取得联系,使被帮教者在暂缓起诉期间为社区进行一些力所能及的公益劳动。在此基础上,建立统一的社会帮教组织,该组织将定期的对被帮教者进行谈话教育,了解他们的思想动态,将他们的行为状态向暂缓起诉的决定机构检察机关反映,并可以邀请专家进行心理咨询、心理帮助和危机干扰,帮助被帮教者分析犯罪原因,放下心理包袱,为今后走上正确的人生道路打好基础。


注释

1.毛建平 段明学《暂缓起诉若干问题研究》 人民检察2004年第6期
2.毛建平 段明学《暂缓起诉若干问题研究》 人民检察2004年第6期
3.毛磊 《刑事犯罪走势前瞻》 人民日报 2002.11.17
4.张连华 试论“暂缓起诉制度”的构筑 华东政法学院研究生院
5.宗德均 对未成年人犯罪要体现“轻轻”政策 齐齐哈尔市人民检察院


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根据民事诉讼法第一百一十九条规定,起诉必须有具体的诉讼请求。所谓具体的诉讼请求,是指当事人向法院提出,要求法院作出某种判定的要求,是原告在诉讼上对被告提出的实体权利请求,在内容和所涉及的范围上,必须具体化且能够界定。但是,随着社会生活的多样化,在具体的司法实践中,既出现了较为复杂多样的诉讼请求如递补型诉讼请求,也出现了诉讼请求列置不当需法官释明等情况。如何把握这些问题,在理论界及司法实践中均存在一定的空白和争议。在此,笔者结合自身的审判经验,对这些疑难问题做一简要分析。


一、如何理解递补型诉讼请求

一般情形下,诉讼请求的列置只要是有事实与法律依据,符合汉语语法及修辞、符合法律逻辑、指向具体且明确,即符合民事诉讼法关于具体的诉讼请求的要求。但是,在丰富的司法实践中,经常出现当事人因同一基础事实主张权利,向法院提起诉讼后,并不能只通过一个诉讼就解决其诉争问题,而需要多次相互关联的诉讼,才能获得其起诉时希望得到的裁判结果。延伸到立案及审判实践中,则会出现在一个诉中提出多个诉讼请求的现象,或当事人就其主张的相同事实与理由,提出顺位的或互相排斥的请求,当前一请求被支持或驳回时,请求法院就后一请求进行审理。由此,审判实务及民事诉讼法理论界出现了对递补型诉讼请求的探讨。递补型诉讼请求又分为递进型的诉讼请求和替补型的诉讼请求两种情况。


(一)关于递进型诉讼请求

递进型的诉讼请求,是当事人基于一个生活事实,提出要求对方给付的诉讼请求,为避免诉讼风险,或原告在被告答辩后发现被告就给付请求的原因关系也予以否认的,原告可以在要求给付的同时,提出确认之诉,请求法院在支持其确认之诉后,继续审理给付之诉,确认之诉和给付之诉呈现递进的关系,互不排斥,前一诉请得到支持,后一诉请方得以继续审理。

对于这样的诉讼请求,从诉讼经济和诉讼效率的角度出发,主流观点认为,确认之诉无须单独提起,只要在诉讼中形成争议即可成为裁判对象,或者,诉讼请求可以列置为递进式的“确认之诉+给付之诉”。特别是,因为确认合同的效力是解决合同纠纷需要解决的首要课题,即便当事人并未提出确认合同效力的诉讼请求,法官在案件审理中也应先对合同效力依法审理并确认。并且,当事人也可以在提起诉讼请求确认合同效力的同时,提出其他请求事项。


(二)关于替补型诉讼请求

替补型诉讼请求,是指两个诉讼请求呈现出“或”的关系,互相排斥且有主次之分,只有在第一诉讼请求无法得到法院支持的情况下,法院才就第二诉讼请求进行审理。该类诉讼请求又称预备合并之诉,第一诉讼请求称之为主位请求,第二诉讼请求称之为预备请求。

对此,我国民事诉讼法并未对当事人能否提起该类诉讼请求作出明确规定。在早期的司法实践中,法院遇到该种提起诉讼请求的方式时,通常会要求原告明确其诉讼请求,不允许出现“或”字样,主要目的是为防止诉讼外的将来事实发生与否的不确定性将造成诉讼处于长久不定的状态。但是,随着对民事诉讼法理论及诉讼经济与效率原则的探讨,有观点认为,预备合并之诉中的预备请求是以诉讼内的主位请求支持与否为条件的,其是可以掌控的,不会使预备请求的法律效果长久处于未定状态。因此,目前司法实践中已经有一些允许带有“或”字样的诉讼请求出现在起诉状当中,但对具体如何把握以及相关配套制度的构建问题仍处于空白状态。

笔者认为,替补型诉讼请求虽然是两个互相排斥的请求,但系基于同一基础事实而产生,且均系当事人为实现其基于同一基础事实的实体权利诉求而提出的诉讼请求。如果不允许当事人提起该类诉讼请求,当事人的第一诉讼请求败诉,根据民事诉讼法规定,当事人需要重新提起诉讼。而每个案件单独计算的审理期限和诉讼费用,无疑将加大当事人的诉讼成本,也增加了当事人的诉讼难度。更进一步的是,当事人即便通过漫长的诉讼程序最终实现其实体权益,对其来讲实际意义已经减损;并且,法院基于同一基础事实发生多次诉讼,并分别作出多次判决,当事人需要理顺法院多次裁判的关系,才能得出最终的判决结果,给当事人理解法院裁判增加了难度,进而影响法院的审判效率,影响法院的裁判权威。因此,笔者认为,适度认可替补型诉讼请求,是立法和司法发展的方向之一。

但是,认可替补型诉讼请求绝非一项简单的工作,其还需面临一系列的问题:一是当事人在任何情况下均可以提出替补型诉讼请求吗?应在何种阶段提出?二是当事人提出该类诉讼请求应该如何收取诉讼费用?三是法院审理该类诉讼请求后,应如何作出裁判?四是一审法院裁判后,当事人应如何提出上诉?

对于上述问题的认识,在实践中也存在一定争议。笔者初步认为,基于替补型诉讼请求产生于同一基础事实且请求有主次先后之分的特征,当事人仅有在因一个基础事实产生争议并有可供选择的实体请求权的情况下才可以提出该类诉讼请求,且为维护司法的稳定性和司法权威、防止案件久拖不决,当事人应该在起诉之初即提起该类诉讼请求;对于该类诉讼请求,法院可考虑根据诉讼标的或诉请内容,酌情收取诉讼费用,不宜简单仅收取第一诉讼请求应缴纳的诉讼费用,也不宜简单将第一诉讼请求和第二诉讼请求所对应的诉讼费用相加得出该案应收诉讼费用;法院审理该类案件时,应首先审理第一诉讼请求,只有在不予支持第一诉讼请求时,才就第二诉讼请求进行审理,并在裁判中明确支持或不予支持的诉讼请求;由于原告之所以将第一诉讼请求置首,是因为其综合法律及经济因素考虑后选择的更希望法院支持的请求,因此,一审裁判后,只要原告的第一诉讼请求未能得到法院支持,原告均可向二审法院提起上诉。

此外,递补型诉讼请求整体制度的构建还需与起诉制度、诉讼及答辩程序、中间裁判制度、法官释明权等多项现有或可能在民事诉讼法修改过程中出现的制度相配合,同时也与当事人诉讼能力、法律服务普及度等诸多因素相关。将递补型诉讼请求纳入民事起诉时的具体的诉讼请求调整范畴,尚需更为充分的论证和扎实的制度基础。


二、如何把握法官释明变更诉讼请求

诉讼请求是整个审理和裁判的核心,具体的诉讼请求看似容易把握,但是在司法实践中,由于我国没有实行律师强制代理制度,不能要求当事人法律知识必须达到一定的水准,所以,作为以请求权为基础表现出来的诉讼请求在司法实践中仍具有较大的随意性,可能需要法官行使释明权对列置不当的诉讼请求进行调整或变更。法官行使释明权的时间既可以在立案前,如立案审查时发现当事人提起的诉讼请求不符合民事诉讼法第一百一十九关于具体的诉讼请求的要求,行使释明权请当事人调整或变更诉讼请求;也可以在立案后实体审理中,如法官在实体审判中发现当事人诉讼请求存在问题时,告知当事人变更诉讼请求。

对于实体审理中释明变更诉讼请求,《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》(法释[2001]33号)第三十五条规定:“诉讼过程中,当事人主张的法律关系的性质或者民事行为的效力与人民法院根据案件事实作出的认定不一致的,不受本规定第三十四条规定的限制,人民法院应当告知当事人可以变更诉讼请求。”该条规定体现了:第一,诉讼请求的列置取决于对法律关系性质的认定,如在审理中发现当事人起诉的合同性质并非其所主张的合同性质,进而会对合同约定的效力及各方权利义务的分配产生影响,则法官应向当事人释明变更诉讼请求。第二,对民事行为效力的认定同样会决定当事人权利主张的内容,如当事人基于合同有效主张对方违约应给付违约金,但经法院审查合同应属无效,合同约定的违约金条款自然不具备法律效力,则法官亦应释明原告变更诉讼请求。在此种情形下,当事人有权选择是否变更诉讼请求,但如果坚持不予变更,将可能承担败诉的风险。

但在司法实践中,法官释明变更诉讼请求存在被泛化理解的现象,即法官并非以上述第三十五条规定情形为由释明变更诉讼请求,而是根据实际审理及裁判执行的难度向当事人释明变更诉讼请求。

例如,在一起房屋买卖合同纠纷中,因买卖合同并未约定买方向卖方购买公寓房屋的具体房号、楼层、朝向等具体信息,仅约定买方购买该公寓居住面积的40%,买方起诉要求分割房产存在即使胜诉也难以执行的问题。经审理,法官释明原告变更诉讼请求为解除合同、赔偿损失。在此情形下,原告将考虑:实体上,按照法官释明变更诉讼请求应该也具有事实依据及法律依据;程序上,该情形下变更诉讼请求应否受变更需在举证期限届满前的规定;原诉讼请求和变更诉讼请求何者更能取得更多的经济利益、更能实现其实体权益;对变更诉讼请求后可能增加且需原告补交的诉讼费用是否有能力承担。在该种情形下,原告具有是否变更诉讼请求的选择权,原告不予变更的,也不必然承担败诉的风险,但可能面临其他方面的困难和问题。

因此,虽然我国法律规定了法官可以行使释明权变更诉讼请求,但对于变更诉讼请求提起的时间、如何变更、原告会否同意变更诉讼请求等问题尚缺乏更为深入的探讨,也缺乏大量司法实践经验的总结与支持。如果要将法官在疑难案件中释明变更诉讼请求的权利落到实处,尚需要更为深入的思考和总结。


(作者单位:辽宁省高级人民法院)

六安市本级预算管理暂行办法

安徽省六安市人民政府


关于印发《六安市本级预算管理暂行办法》的通知

六政[2004]9号

市政府各部门、各直属机构:
  《六安市本级预算管理暂行办法》经2003年12月22日市政府第54次常务会议讨论通过,现印发给你们,请认真遵照执行。

二○○四年三月二日  

六安市本级预算管理暂行办法

  第一条  为了加强预算管理,强化财政预算分配、调控和监督职能,根据《中华人民共和国预算法》及其实施条例等有关法律、法规,结合市本级实际,制定本办法。
  第二条  市本级预算由市直各部门、单位的预算组成。按有关规定,实行部门综合财政收支预算。
  第三条  市本级预算的编制,贯彻厉行节约、勤俭建国的方针,遵循量入为出、收支平衡的原则,并体现公开、公平、公正和高效的要求。
  第四条  市本级编制部门预算,部门单位预算年度的所有收入要全部纳入预算。预算编制采用“零基预算”方法,同时积极推行其他先进的预算编制方法。
  部门预算包括基本支出预算和项目支出预算两部分,按下列办法编制:
  (一)基本支出预算按批准的定员、定额标准编制;
  (二)项目预算根据部门、单位实际工作需要,结合财力可能,按具体项目进行编制。
  第五条  政府采购预算是部门预算的重要组成部分。部门、单位因工作需要确需实施政府采购的工程、货物或服务,在编制项目预算的同时,编制政府采购预算,作为年度预算执行中实施政府采购的依据。
  对党代会、人代会、政协会及市委、市政府召开的大型综合性会议,实行政府采购,其会议费标准按现行有关规定执行。
  第六条  推行预算论证制度,本级预算在提交人大审批前,应就预算编制的科学性、合理性和可行性送交由有关方面专家组成的预算论证委员会进行论证。
  第七条  市本级预算经市人民代表大会批准后,即具有法律效力,非经法定程序不得改变。
  第八条  财政部门应在市本级预算经市人民代表大会批准后30日内,将预算一次批复到市直各部门、单位,并按照规定及时、足额地组织预算收入和拨付预算资金。
  第九条  各部门、单位应严格执行预算,依法组织各项收入,按照规定用途使用预算安排的各项资金,不得挪作他用。有关专项资金使用管理办法由市财政部门另行制订。
  第十条  各部门、单位在制发的文件中,不得有违规减税、免税和退税等造成财政减收的规定;非经财政部门同意并报市政府常务会议批准,不得在文件中出台增加财政支出、影响财政平衡的内容,不得擅自增加津贴、补贴项目。
  第十一条  因重大政策调整或者防汛、抗旱等难以预见的因素,必须动用预备费的,市直有关部门或单位应向财政部门提出申请,经财政部门审核后,报市人民政府批准。
  第十二条  因特殊情况,市直部门、单位有关经费未列入年度预算,在预算执行中必须给予追加的,依照单位申报、财政部门审核、市政府批准的程序办理。数额较大的,由财政部门组织实施预算追加听证后,报市政府批准。
  对出国及国内招商、考察等活动经费,市财政只负担市委、市人大、市政府、市政协领导(副厅级以上)的有关开支,其他随从人员所需经费由所在单位自行解决。
  对未纳入政府采购预算的工程、货物或服务,预算年度一般不予办理采购;确需采购的,按预算追加程序办理。
  第十三条  对省财政补助我市扶贫资金、特大防汛抗旱资金、社会救济等专项资金和重大建设项目补助资金,且需要市财政进行二次分配的,由市财政部门与有关部门提出分配意见,由市长、常务副市长及分管相关工作的副市长共同研究。
  第十四条  市本级预算追加的具体审批权限为:
  (一)5万元(含5万元)以下,由分管财政工作的副市长审批;
  (二)5万元以上、20万元(含20万元)以下,由分管财政工作的副市长提出意见,呈报市长审批;
  (三)20万元以上,由市人民政府常务会议研究审批。
  经批准的各项预算追加,由财政部门对单位下达专项支出追加指标单,单位持专项支出追加指标单向财政部门申请拨款。
  第十五条  预算追加事项,原则上每半年研究一次,如因特殊急需,应按有关规定及时办理。
  第十六条  财政部门应当加强对市直部门、单位预算的管理和监督,定期对预算执行情况进行检查和分析,并及时向市政府报告,保证预算资金安全、高效。
  审计、监察等有关部门应当按照各自职责,做好市本级预算执行的监督工作。
  第十七条  市直各部门、单位未按照规定使用预算资金的,按照《中华人民共和国预算法》和《国务院关于违反财政法规处罚暂行规定》处理。
  第十八条  本办法应用中的具体问题,由市财政部门负责解释。
  第十九条  本办法自发布之日起执行。