试析农村纠纷的行政解决机制

　　　　　　　　　　　　　　北安市人民法院 钱贵

　　基于目前情况，就农村纠纷的行政解决机制构建而言，可以参照一般行政解决机制的做法，采用行政调解、行政仲裁、行政裁决等三种方式。而如何对这三种行为方式进行法律规范是首先必须面对的问题。从立法成本角度考虑，目前不可能针对农村纠纷单独制定法律，只能依托现有的法律体系予以解决。也就是说，农村纠纷的解决方式的法律规范仍然通过普通行政行为法的规范予以解决。
　　在理论上，对于行政行为的法律规范问题历来有两种思路：一种是单独立法模式；另一种是统一立法模式。单独立法模式是通过分别制定行政调解法、行政裁决法、行政规划法等途径实现行政法治化；统一立法模式认为，对于行政行为规范可以通过一个法典的形式予以法治化。目前，这两种模式在各国法制实践中均不同程度地存在着。
　　值得注意的是，统一立法模式是各国行政法学界的目标，至今也没有哪个国家已经实现，最多只是实现了行政程序制度的统一法典化。就调解、仲裁、裁决这三种行政行为方式而言，应该在统一的《行政程序法》中对这三种行为方式予以规范和明确，可以考虑单列若干章节予以解决。
　　至于这三种行为方式所涉及的实体问题，则由相关法律、法规、规章予以明确。这是因为：首先，调解、仲裁、裁决在程序问题上具有共性，可以在一部法典中予以规范。这三种行为方式在程序问题上存在着大量的共性，如都必须遵循程序合法性原则、公开原则、参与原则、公正原则、效率原则等一般法律原则。在行政决定的具体程序上也具有若干共性，可以在一部法律中规定，如程序的启动、调查、证据、听取意见规则、效力、期间、送达等问题。可以说，所有行政行为方式在程序上都具有共同的一些规则，这也是制定统一的《行政程序法》的客观基础。我国已经将制定统一的《行政程序法》列入立法计划，因此，有关行政机关解决纠纷的行政方式的程序问题完全可以列入《行政程序法》中予以解决。其次，纠纷的行政解决机制中的调解、仲裁、裁决所涉及的实体问题具有较强的特殊性和专门性，应当通过具体的法律规范予以解决。社会纠纷的类型很多，既有民事争议，也有行政争议，对于哪些纠纷可以进入行政机关的解决途径、由哪个行政机关处理、行政机关有什么样的处理权限等具体的实体问题，则应由相关法律、法规、规章予以明确。
　　行政调解是行政解决机制之一，行政调解是行政机关居中调停或协助以达到自主解决当事人之间纠纷的行为方式。行政机关在调解中无权强加某一结果给争议的各方当事人。可以说，行政调解是行政机关充分发挥其自身的权威地位，对争议进行的劝导。行政机关在使用调解的纠纷处理方式时，可以尝试采用鼓励双方交换信息、提供新的信息、帮助当事人理解彼此的观点、促进富有成效的情绪表达、处理当事人在理解和利益上的分歧、鼓励灵活性、激励各当事方提出富有创造性的解决方案、创造符合所有当事人利益的解决方案等手段，促进当事人纠纷的有效、自主解决。从适用类型而言，行政调解原则上没有适用限制，可以适用于所有的社会纠纷类型。行政机关解决社会纠纷不管法律是否将该纠纷的解决赋予行政机关管辖，只要该纠纷与行政机关的事务管辖权有关，该行政机关就可以使用调解的方式化解社会纠纷，但必须遵循一些基本的规则：一、调解的主体与人员必须合法。行政调解的主体必须是行政机关中的工作人员，是具有代表行政机关主体资格的人员。如果不是行政公务人员进行的调解，就不是行政调解，而是民间调解。行政调解之所以在纠纷解决领域具有重要作用，原因就在于行政调解人具有解决相应纠纷的教育背景、知识结构与经验基础。因此，行政调解的首要条件就是主体资格合法。二、行政调解不得与法律的强制性规定相抵触。调解虽然是一种灵活性的纠纷处理机制，但也必须与成文法的明确规定相一致。行政调解的处理结果不得与明确的、强制性的成文法相冲突。灵活性也是在法的总体要求下进行的，绝不是无原则的妥协和“和稀泥”。行政调解是一种更多地吸纳当事人的意见、尊重当事人的选择和决定权，而行政机关居中起引导、斡旋、沟通、桥梁的作用的纠纷解决机制，但处理结果不得与法律明确规定相抵触。三、行政调解必须尊重当事人自愿的原则。调解最为关键之处是纠纷的调处者不具有强制性，而是充分尊重当事人的意思。因此，行政机关在调解过程中必须充分尊重当事人的意思，不得采取强制性、命令性的措施，逼迫当事人接受调解。如果所谓的“调解”具有强制性，则就属于行政命令。调解的最大特征就是纠纷的当事人拥有对结果的控制权，所以行政机关必须尊重当事人的意见，不得强制。
　　行政仲裁是另一行政解决机制，行政仲裁是指纠纷双方当事人按事先或事后达成的协议，自愿将有关争议提交仲裁机构，仲裁机构以第三者的身份对争议的事实和权利义务作出判断和裁决，以解决争议，维护正当权益，当事人有义务履行裁决的一种制度。
　　从性质上讲，行政仲裁既是行政行为，又是仲裁行为。它一方面是行政机关依法行使行政管理职权的行为，因而具有行政行为的某些特征；另一方面它又是一种仲裁行为，因而具有仲裁的某些特征。行政仲裁的这一双重特征具体表现为：一是行政仲裁是行政机关在行使行政职权过程中所实施的一种具体行政行为。行政仲裁只能是行政机关实施的仲裁行为，而非行政机关所实施的仲裁或者不完全是由行政机关所实施的仲裁，都不能叫行政仲裁。这是它作为行政行为的体现。二是行政仲裁必须以发生争议的当事人的自愿申请为前提。如果不是因为发生争议的当事人的自愿请求，而是基于行政机关主动依职权而实施的裁决行为，就不是行政仲裁。这是它作为仲裁行为的体现，同时也是它与行政机关实施的依职权的行政行为的区别。三是行政仲裁是不同于一般的民事仲裁的仲裁行为。因为行政仲裁行为可以因争议当事人一方的自愿请求，也可以因争议当事人双方的自愿请求而产生。而民事仲裁等一般的仲裁行为则只能基于争议当事人双方共同的自愿请求才能产生。这是行政仲裁与一般仲裁行为的区别。四是行政仲裁要求行政机关与争议当事人双方没有利害关系，这样才能真正保证仲裁的公正性。如果行政机关与发生争议的双方或一方当事人之间存在着利害关系，那么，它就不能以第三者身份居间对该争议进行仲裁。这是它作为仲裁的又一要求，同时也是它与行政机关实施的其他依申请的行政行为的区别。
　　然而，根据1995年9月1日实施的《中华人民共和国仲裁法》，除了劳动争议仲裁与农业承包合同纠纷仲裁外，其他行政仲裁都被废止。显然，我国行政领域引入仲裁机制的力度还不够，对于环境领域、土地领域等专业性较强的纠纷，还可以大胆引入仲裁机制。就农村地区而言，这些纠纷往往具有影响面大、涉及主体多等特点，也具有专业性、技术性的特点，因此，构建相应的纠纷行政仲裁机构对于农村社会的和谐具有重大意义。
　　基于农村地区的特殊性，我们建议在县级人民政府下设立农村纠纷的仲裁机构———农村纠纷仲裁委员会，专责处理特定的农村纠纷。从具体的法律途径而言，可以考虑在修改《农业法》时，增加一章专门就农村纠纷的仲裁机制作出规定，内容包括农村纠纷仲裁委员会的人员组成以及管辖、申请、受理和审理程序等。
　　行政裁决是行政解决机制之三，行政裁决的含义在行政法上素来具有极大的争议性。狭义的行政裁决仅指行政机关依据法律的明确授权对特定的民事争议进行裁断；而广义的行政裁决则指行政机关依法对特定的民事争议和行政争议进行的裁判，包括狭义的行政裁决和解决行政争议的行政复议。现代行政权客观上已经渗透到特定的民事争议领域，这是不争的事实。我国大量的法律也明确授权由行政机关解决特定的民事争议。
行政机关对行政争议更是拥有纠纷的裁决权，这种纠纷裁决权不需要法律的明确授予，而是基于行政系统的一体性、自主性和尊重行政机关的优先判断权的必然要求。因此，行政裁决就是行政机关使用裁决程序对特定的民事争议和行政争议作出的裁判。基于这一考虑，国家应该对现有的行政复议制度进行合理的重构和发展，以适应行政裁判制度的发展趋势。
首先，将狭义的行政裁决范围纳入行政复议渠道中，从而实现行政争议与特定民事争议的管辖机构重合。行政机关解决特定民事争议的理由和标准就是该民事争议与行政管理密切相关。因此，允许行政机关在处理行政争议时，一并解决民事争议具有足够的正当性。
其次，改革现有的行政复议体制，考虑建立统一的行政复议机关，负责行政复议工作。具体而言，就是取消各行政部门均设立行政复议主管机构的做法，在县以上人民政府设置隶属于人民政府但又具有相对独立性的行政复议机关，即行政复议委员会，包括县行政复议委员会、省行政复议委员会和中央行政复议委员会等。行政复议委员会由行政机关、管理专家和法律专家共同组成，分别审理所辖范围内的行政复议事宜。同时考虑到行政管理工作的复杂性和专业性的需要，在一些特殊行业中可以以行业领导权和业务管理权为核心建立相应的行政复议机关。如仍可设立专利复审委员会和商标评审委员会，作为专利权和商标权行政争议的行政复议机关。
最后，完善相关的行政复议程序规则，借鉴国外成功经验，对我国现行行政复议制度加以相应调整和完善，使其真正成为有效服务于市场经济体制和民主政治发展的准司法性质的行政审查机制。应当增强行政复议程序的公开性、对抗性和公正性，通过公开、公正、具有准司法化的复议程序保障，实现复议在解决纠纷上的公正性。在具体制度的安排上，逐步建立行政复议的回避制度、听取当事人意见制度、双方当事人对质制度、复议委托代理制度、复议案件材料公开制度、复议庭审制度以及健全告知诉讼权利制度等。增设复议监督机制，即由特定的行政机关对已经发生法律效力的行政复议决定发现确有错误，可以依法再次作出处理的监督程序。当然，提起这一程序必须具备两个条件：一是必须由有复议监督权的行政机关提起；二是必须是发现已发生法律效力的复议裁决、决定确有错误。

湖北省武汉市人民政府办公厅


武政办〔2006〕202 号

武汉市人民政府办公厅关于印发《武汉市行政执法责任制评议考核暂行办法》的通知



各区人民政府，市人民政府各部门：

经市人民政府同意，现将《武汉市行政执法责任制评议考核暂行办法》印发给你们，请遵照执行。



二00六年十一月二十四日



武汉市行政执法责任制评议考核暂行办法



第一条 为全面落实行政执法责任制，保障法律、法规、规章的贯彻实施，根据《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》（国办发〔2005〕37 号）、《武汉市执法责任制工作条例》的有关规定，结合我市实际，制定本办法。

第二条 本办法所称行政执法责任制评议考核，是指市、区人民政府对本行政区域内行政执法机关行政执法责任制工作情况进行评价、对行政执法机关和行政执法人员是否正确行使执法职权和全面履行法定义务情况进行考核的执法监督制度。

第三条 本办法所称评议考核的范围，是指具有行政执法主体资格的各级行政机关，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，依照法律、法规或者规章委托管理公共事务的事业组织（以上统称行政执法机关）及其工作人员。

第四条 行政执法责任制评议考核应当严格遵守公开、公平、公正的原则。

评议考核中，要公正对待、客观评价行政执法主体及行政执法人员的行政执法行为。

评议考核的标准、过程、结果要以适当方式在一定范围内公开。

第五条 市、区人民政府是行政执法责任制评议考核工作的领导机关。

市人民政府负责对所属行政执法机关和区人民政府执行行政执法责任制情况进行评议考核。

区人民政府负责对所属行政执法机关和乡（镇）人民政府、街道办事处执行行政执法责任制情况进行评议考核。

市级行政执法部门主管本部门所属行政执法机构和行政执法人员的行政执法责任制评议考核工作。

实行垂直管理的行政执法部门，由上级部门进行评议考核，并听取地方人民政府的评议意见。实行双重管理的行政执法部门，按照管理权限分别由上级主管部门和地方人民政府负责评议考核。

第六条 市、区人民政府法制工作机构具体组织实施行政执法责任制年度评议考核工作。

行政监察机关按照职责参与行政执法责任制年度评议考核工作。行政执法责任制评议考核可以邀请人大代表、政协委员、新闻记者参加。

第七条 市、区人民政府法制工作机构的主要职责是：

（一）负责宣传行政执法责任制评议考核工作的有关规定；

（二）拟订行政执法责任制评议考核的具体制度；

（三）每年拟订行政执法责任制评议考核的具体内容、标准及考评细则；

（四）组织有关部门对本级或者本系统行政执法部门的行政执法责任制工作进行评议考核；

（五）对下级人民政府或者下级行政执法部门的行政执法责任制评议考核工作进行监督和指导。

第八条 行政执法责任制评议考核的内容：

（一）推行行政执法责任制的组织领导工作情况；

（二）行政执法责任制制度建立和执行情况；

（三）法律、法规、规章执行情况；

（四）规范性文件制定、备案、公布情况；

（五）行政许可、征收、处罚、强制、裁决等行政执法情况，行政执法案卷质量；

（六）行政复议、应诉、赔偿工作情况；

（七）行政执法责任追究工作情况；

（八）其他需要评议考核的内容。

第九条 行政执法责任制评议考核实行通用目标和专用目标相结合的百分制。通用目标占 50 分，具体内容和标准由市法制办根据本市实际情况制订；专用目标占 50 分，具体内容和标准由各行政执法机关根据本地区、本系统执法特点制订，并报同级政府法制机构审定后实施。

第十条 行政执法责任制评议考核应当将日常评议考核与年度评议考核相结合、行政执法机关内部考核与外部评议相结合、行政执法考核与行政执法部门的绩效考核相结合。

第十一条 行政执法责任制评议考核采取以下方式进行：

（一）听取行政执法责任制执行情况汇报；

（二）查看有关文件资料或者执法案卷；

（三）测试行政执法人员执法知识；

（四）现场检查行政执法情况；

（五）听取行政管理相对人意见；

（六）组织听取社会各界意见或者面向社会进行问卷调查。

（七）考核机关确定的其他考核方式。

第十二条 年度评议考核结果分为优秀、良好、合格、不合格4 个档次。对评议考核评为优秀的单位给予表彰奖励；评议考核成绩不合格的，予以通报批评，单位及其主要负责人或者分管负责人当年不得被评为先进。

第十三条 行政执法责任制评议考核结果可以送同级组织、人事机关参考。

第十四条 各区人民政府和市级行政执法机关可根据本办法制定具体实施细则。

第十五条 本办法自 2007 年 1 月 1 日起施行。