构建纠防超期羁押长效机制之思考
郑法才

[关键词] 纠防 超期羁押 机制 构建
[摘 要] 构建纠防超期羁押的长效机制要从消除土壤、疏通出口上着手，树立公权穷尽后不能侵犯人权的观念。机制的构建包括供词排除、双重责任追究、羁押情形强制变更三个方面。

超期羁押是危害司法公正的“顽症”，是人权保护的拦路虎，为纠正和预防这一长期困扰司法实践的难题，公、检、法三机关作了长期的努力，但“边清边超”、“前清后超”的现象仍然存在，即使是历经2004年的大规模、强力度的纠防，超期羁押现象仍得不到根除，为此，构建纠防超期羁押的长效机制就成为必然的选择。
超期羁押“屡清屡超”现象足以表明，其在司法实践中仍有生存的土壤。因此，构建纠防的长效机制，就应该从消除其生存土壤着手，并充分重视畅通纠防超期羁押的渠道。同时，谈及此问题，必然要涉及到司法制度的重构问题，由于这又是一个重大的课题，所以本文的观点主要是现行司法制度构架下的措施。从这样的前提出发，我们以为，这一机制的构建，主要包括以下内容：
一、超期羁押供词排除制度
超期羁押能够长期存在，说明其有生存的土壤基础，从目前的状况看，其土壤基础主要在两方面：即现实的功利性和观念上的权力本位。本部分主要阐述现实中的功利性土壤问题。司法实践中有的案件在法定时间内拿不下供词、取不到充分的证据，通过超期羁押的手段可以获得法外时间而等待时机，获取犯罪嫌疑人和被告人的供词或其它证据，这种办法在司法实践中偶尔也确实产生了一定的作用，破获了一些不主动坦白交代问题的案件，正是它有这种有利于惩罚犯罪的“功利”，加之对超期羁押行为处罚不力，使得人们明知这是违法而为之。这也是超期羁押成为“顽症”的一个主要原因，大量的超期羁押也是因此为借口而形成。所以，如果我们将超期羁押期间获取的供词作为不合法证据予以排除，超期羁押的惩罚犯罪的“功利性”也就自然消退，也就失去了土壤基础。
应该说，对超期羁押形成的供词予以排除是有充分的根据的。虽然我国还没有建立非法证据排除规则，世界各国的具体规则也不一样，用严禁的方法获取的证据并不就等同于排除范围[1]。但我们要建立长效机制去纠防超期羁押，对这样的供词予以排除又是一种必然的选择。刑事诉讼法第42条规定，严禁刑讯逼供和以威胁、引诱、欺骗以及其他非法的方法收集证据。超期羁押是非法的，用超期羁押的方法获取供词应依法严禁也是具有法律依据的。由于非法获取的证据并不就一定是要排除的证据，这就产生了一个排除的范围问题。一个国家将何种非法证据列入排除范围，实质上就是平衡控制犯罪与保护人权这对矛盾结果。从我们国家的实际看，“从重从快”的政策仍是控制犯罪的一个常用方针，因而，采用偏重控制犯罪价值取向仍将延续一个时期，但这并不影响将超期羁押的供词列入排除范围，这是因为，其一、超期羁押问题已成了司法公正的公害，是刑事诉讼的三大顽症之一。对此必须予以铲除，已得到了社会的广泛认同，否则将危及司法的公信度；其二、超期羁押就意味着公权的穷尽，司法资源的过度使用，折射出了司法机关的一种无奈，就纯粹地从控制犯罪的价值出发，它的作用更多的是表现为能够“平民愤”，办案机关能够对“民愤”主体有个“安慰”，而对人们期待的破案效果是微乎其微的，大量的超期羁存在就是有力的例证，否则使这一现象就不会演变成顽症。而将此期间的供词排除，则能使以破案为由的超期羁押得以消除，“民愤”也会因法律有规定而得到理性疏导。其三、国外立法也可借鉴。日本国宪法第38条第2款规定：经过不正当的长期拘留或拘禁后的口供，不得作为证据[2]。
由此可见，对超期羁押期间所获取的供词作为非法证据予以排除既不影响犯罪的控制，还将大推动人权的保护。我们认为，超期羁押供词排除机制主要包括以下方面：
1、严把供词形成的时段关。一般来说，法院中立后，超期羁押的情形大多出现在拘留与逮捕期间，但在司法实践中，为了获取供词，在（公安）留置阶段、（公安、检察）传讯阶段也常出现无限期的留置和传讯情况，因此，在审核证据时，要严格核实留置、传讯、拘留、逮捕这四个阶段的法定时间，将法定时段与实际羁押的时间相对照，将供词形成的时间与法定的时段相对照，若发现供词的形成时间超出法定的时段，即应将供词列入排除范围之内。无论是否客观真实，都不能作为定案的根据。
2、建立超期羁押供词警示清单。在检察机关内部，侦查监督部门在审查批准（决定）逮捕案件时，对案件材料中出现的超期羁押期间形成的供词要列入超期羁押供词警示清单，并将此清单抄送公诉部门，以便公诉部门在审查案件时及时发现违法证据，形成检察机关内部排除超期羁押供词的联动格局。检察机关在向人民法院移送公诉案件时，也要将此情况列出警示清单移送法院，形成检、法两家排除超期羁押供词的联动格局。
二、双重责任追究制度
即国家的严格赔偿责任和当事人的失职责任追究。超期羁押屡禁不止的另一个重要原因就是出于控制犯罪的需要，既使拿不下供词，也能产生羁押了就处罚了的认识效果，对平息群体性事态有时也有一定的延缓效果，同时还能模糊公安司法部门“定不了案”的责任，这实际上是“权力本位”观念外化于司法实践的表现[3]。由于这种认为为了国家利益、社会利益可以不惜牺牲个人利益的“权力本位”观念的作祟，造成办案单位、办案人员也就认为超期羁押了也无所谓，因而，要消除超期羁押的土壤还得改变这种无责可负的情形。这就必须建立相应的责任追究制度。我们以为，可从两个层面上构建责任追究制度：
1、国家的严格赔偿责任。在办案人员中形成超期羁押无所谓的认识的原因是多方面的，其中就包括控制犯罪的形势需要、上级的意图。而因形势需要与上级意图出现的超期羁押更使得大家心安理得，从办案人员方来说，责任不在自己或者说责任不大，无所谓。从决策方来说，为了形势的需要，负领导责任，也无所谓。要从根本上消除“无所谓”状况，就要引入国家的严格赔偿责任制度，对被超期羁押的人作出经济赔偿、恢复有关名誉和待遇。通过国家赔偿责任的履行，把“无所谓”变成“有所畏”，使这些人不敢望法擅断。国家的严格赔偿责任应体现在两个方面：（1）只要一出现超期羁押，不问任何理由，均应无条件地履行赔偿责任。因为超期就是违法，违法就得承担责任，国家也不应该另外[4]。（2）法律规定不明确的，按照有利于被告人的原则履行赔偿责任。我国刑事诉讼法有的规定还不够完善，在有的方面存在着一定的漏洞，如刑事诉讼法第一百五十条规定：“人民法院对提起公诉的案件进行审查后……应当决定开庭审判”，第一百六十八条规定：“人民法院审理公诉案件，应当在受理一个月以内宣判”。就造成人们认为公诉案件移送法院后法院有一个审查期的问题等。对这样一些有空可钻的问题，都不能因法律规定的不明确而就可以让超期羁押的理由有一席之地，这些问题的解决从有利于被告人的原则出发，只能在法定期限之内解决。同时，作为一部法典，也不可能把每一个细节都规定的滴水不漏，这是任何一部法典都是无法作到的，如果把规定不了的责任都推向被告人，这无疑是人权保护的倒退。因此，对所谓不明确的，由国家承担赔偿责任也是应然的。
2、承办人的失职责任。这包括玩忽职守和滥用职权两个方面。由于工作不负责任，为防止超期羁押设立的各种制度得不到遵守，造成超期羁押的，要对责任人追究责任，这包括经济的、行政的、刑事的责任，使相关人员确实感受到超期羁押不是无所谓的事情。而对滥用职权，故意设置事端，造成超期羁押的，无论是否出于个人目的，都要严肃追究责任，造成有10天以上超期羁押的，一律追究刑事责任，使滥权者不敢为。
三、羁押情形强制变更制度
建立防止超期羁押的长效机制，除了要从土壤上消除其根基外，还要重视疏通出口，没有出口，就会造成堵塞，必将引发反复。而疏通出口的关键就是要使超期羁押的情形得到依法强制变更。要实现这种变更，是有充分的依据的，关键是如何设计制度。
1、关于依据。（1）司法理念依据。超期羁押是公安司法机关在法定期限内穷尽了法定的公权资源后仍没有达到诉讼预期的产物，它是要用法外的时间继续行使司法权能，它的后果是非法剥夺了公民的权利。所以超期羁押的实质就是穷尽公权后侵害人权。我们以为 ：公权穷尽后不能否因控制犯罪的需要去侵犯公民人权。这是因为，对
犯罪嫌疑人的人权保障实质上也是对所有社会成员基本权利提供的保障，任何人都有可能被怀疑犯罪，而他们实际可能有罪，也可能无罪。当公权得以穷尽而仍不能确定犯罪嫌疑人有罪时，若公权仍可滥用，这就意味着每一个社会成员的基本权利都得不到有效保障，都随时有受到膨胀了的公权的侵犯，在这种状态下，建立和谐社会是不可能的[5]。因此，法定的公权穷尽后应让位于人权，只有树立了这样的司法理念，超期羁押的消除才具有坚实的理性基础。（2）法律依据。刑事诉讼法第七十四条、第七十五条有明确规定：犯罪嫌疑人、被告人被羁押不能在本法规定的期限内办结的，可以取保侯审或监视居住；人民法院、人民检察院、或者公安机关对于被采取强制措施超过法定期限的犯罪嫌疑人、被告人应当予以释放、解除取保候审、监视居住或者依法变更强制措施。这至少表明，超期羁押人员的应该解除羁押法律依据是充分的，而问题的症结是如何依法解除 。
2、关于制度设计。从前面的分析可以明确，解除超期羁押的依据是充分的，关键是如何去解除，所以制度设计成了防止超期羁押的关键。看守所工作条例第四十三条规定，看守所对人犯的法定羁押期限即将到期而案件又尚未审理终结的，应当及时通知办案机关迅速审结，超过法定羁押期限的，应当将情况报告人民检察院。最高人民检察院《关于监所检察若干问题的规定》规定，对看守所超期羁押情况进行监督。最高人民检察院《关于在检察工作中防止和纠正超期羁押的若干规定（2003、9、24通过）》规定（下称9、24规定），检察长对于确属超期羁押的，应当作出释放犯罪嫌疑人或者变更强制措施的决定。这就表明，疏通出口的重要责任在于检察机关。
我们以为，“9、24规定”既是检察机关法律监督职能的内在体现，又有很大的片面性，即其规定仅适用于检察机关自行侦查的案件是与法律监督职责相悖的，这种规定是检察机关“洁身自好” 的狭隘心态反映，因为检察机关对超期羁押的监督是全面的而不是片面的，是全部的而不是内部的。羁押是建立在依法的基础上的，检察机关作为超期羁押的监督者，对全部的非法羁押行为进行监督是检察机关监督职能的应有之义，也只有这样，监督职责才有顺利履行的保障。
根据看守所工作条例的规定，看守所对即将到期的案件应建立案件催办制度，通知办案单位及时办结案件。对法定期内不能办结的，即向检察机关报告。这也表明，对超期羁押该作如何处置的最后决断权在检察机关。
所以，根据检察机关的监督职责和看守所的羁押职责，强制措施强制变更的制度设计，应汲取“9、24”规定所体现出的合理内核，即检察机关对超期羁押的，无论是否自行侦查的案件，都应作出解除超期羁押的决定。具体的程序可作如此设计：（1）检察机关发现后，即应立即向办案单位发出立即解除超期羁押的检察建议；（2）办案单位在3天内仍不解除的，检察机关应立即作出解除超期羁押决定并同时提出变更强制措施的检察建议，交办案单位执行。若不执行，则按双重责任追究制度追究责任。

［参考文献］
［１］［２］郑旭等．诉讼证据规则研究[M]．北京：中国法制出版社，２０００．１８５．１９９．
［３］［４］［５］宋英辉．刑事诉讼原理导读[M]．北京：法律出版社，２００３．６３．１０３．１０４．


作者单位　　　　　江西省上高县检察院　　　　　　　　　　 邮编　 ３３６４００





湖北省十堰市人民政府办公室


市政府办公室关于印发十堰市实施行政许可程序规定（试行）和十堰市实施行政许可听证规则（试行）的通知

十政办发[2004]123号


各县市区人民政府，市政府各部门：
　　《十堰市实施行政许可程序规定（试行）》和《十堰市实施行政许可听证规则（试行）》，已经市政府同意，现印发给你们，请遵照执行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○四年九月六日

　　　　　　　　　　　十堰市实施行政许可程序规定(试行)

　　第一章　总　　 则
　　第一条　为规范行政许可的实施，保护公民、法人和其它组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，保障和监督行政机关有效实施行政管理，根据《中华人民共和国行政许可法》及有关规定，制定本规定。
　　第二条　本规定所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或其它组织的申请，准予其从事特定活动的行为。具体许可事项由各级政府根据法律、法规、国务院决定和省政府规章公布。
　　法律、法规、国务院决定和省政府规章设定行政许可的，其实施机关应当提请同级政府统一公布。同级政府未公布的事项及决定取消的行政许可事项，不得实施行政许可。
　　第三条　本市行政区域内各级行政机关及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称行政机关）实施行政许可，必须遵守本规定。
　　第四条　实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则，提高办事效率，提供优质服务。
　　第二章　申请与受理
　　第五条　公民、法人或其它组织从事特定活动，依法需要取得行政许可的，应当向行政机关提出申请。申请书需要采用格式文本的，由行政机关向申请人提供行政许可申请书格式文本。
　　第六条　被许可人要求变更行政许可事项的，应当向作出行政许可决定的行政机关提出申请；需要延续依法取得的行政许可有效期的，应在该行政许可有效期届满30日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。但法律、法规、规章另有规定的，依照其规定。
　　第七条　申请人可以委托代理人提出行政许可申请(依法应当由申请人到行政机关办公场所提出行政许可申请的除外）。委托代理行政许可，应当向行政机关提交由委托人签名的委托书和委托人的身份证明。
　　申请人可以向行政机关发出信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等申请行政许可，其中需要使用电子签名的，可以依法使用电子签名，行政机关应当指定专人接收申请。
　　第八条　除经本级政府批准外，行政机关受理、办理行政许可事项，一律集中在本级行政服务中心。负责办理行政许可的行政机关应当将法律、法规、规章规定的有关行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料目录在窗口予以公布。
　　申请人要求行政机关对公示内容予以说明、解释的，行政机关应当说明、解释，提供准确、可靠的信息。
　　第九条　行政机关应当根据需要，将行政许可的审批依据、办事程序、工作时限、收费项目和标准等绘制成工作流程图，在行政机关网站、新闻媒体或办理场所公布，便于申请人了解信息。
　　第十条　申请人申请行政许可，应当按行政机关公示的提交材料目录向行政机关提交材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。行政机关不得要求申请人提交公示目录以外的材料。
　　第十一条　行政机关对申请人提交的行政许可申请应当根据下列情况分别作出处理：
　　（一）申请事项依法不需要取得行政许可的，或未列入本级政府公布的行政许可项目目录的，应当即时告知申请人不受理；
　　（二）申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当即时作出不予受理的决定，并告知申请人向有关行政机关申请；
　　（三）申请材料存在可以当场更正错误的，应允许或帮助申请人当场更正；
　　（四）申请材料不齐或不符合法定形式的，应当场或在五日内一次性告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理；
　　（五）申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或申请人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理行政许可申请。
　　行政机关受理或者不予受理行政许可申请的，应当出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证。
　　第十二条　一个行政许可事项需要行政机关内设两个以上（含两个）不同机构审查、办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。
　　行政许可依法由两个以上部门分别实施的，可以由一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，也可以实行联合办理、集中办理。对涉及部门多或重大，复杂事项可由行政服务中心主持协调，以会审、会签、联合办公等方式办理。
　　第十三条　市和县（市区）政府工作部门，应当健全政府网站并公布行政许可事项，提供可以网上申报或下载的行政许可申请书格式文本。行政许可需要由两个以上部门分别实施的，行政机关应当创造条件实现网络互联互通，实现信息及时交换，提高办事效率。
　　第三章　审查与决定
　　第十四条　行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。
　　申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当场作出书面的行政许可决定。
行政机关需要对申请材料的实质内容进行核实的，可以采取下列方式书面核查：
　　（一）由申请人承诺所述情况真实，否则承担不利法律后果；
　　（二）用申请材料中反映的内容相互核对；
　　（三）将已掌握的信息与申请材料中的内容进行印证；
　　（四）请求其它行政机关协助核实；
　　（五）采用其它书面核实申请材料内容的方式。
　　根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行书面或实地核实的，行政机关可以指派两名以上工作人员进行核查，实地核查时应当出示工作证件，表明身份。
　　第十五条　依法应当先经下级行政机关审查后报上级行政机关决定的行政许可，下级行政机关应当在法定期限内将初审意见和全部申请材料直接报送上级行政机关。上级行政机关不得要求申请人重复提供申请材料。
　　第十六条　行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。
　　有数量限制的行政许可，多个申请人同时提出行政许可申请，行政机关拟对其中一部分申请人作出准予行政许可决定前，应当告知并听取其它申请人的意见。
　　第十七条　审查与决定行政许可需要举行听证的，按照《中华人民共和国行政许可法》规定的程序和《十堰市实施行政许可听证规则（试行）》执行。
　　第十八条　行政机关对行政许可申请进行审查后，应当按照规定程序作出行政许可决定。
　　第十九条　申请人的申请符合法定条件、标准的，行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定；不符合法定条件、标准的，行政机关应当依法作出不予行政许可的书面决定。
　　行政机关准予行政许可或不予行政许可的书面决定，采用上级或行政服务中心统一印制的格式文本。
　　第二十条　行政机关作出准予行政许可的决定，需要颁发行政许可证件的，应当向申请人颁发加盖本行政机关印章的下列行政许可证件：
　　（一）许可证、执照或其它许可证书；
　　（二）资格证、资质证或者其它合格证书；
　　（三）行政机关的批准文件或者证明文件；
　　（四）法律、法规规定的其它行政许可证件。
　　行政机关实施检验、检测、检疫，可以在检验、检测、检疫合格的设备、设施、产品、物品上加贴标签或者加盖检验、检测、检疫印章。
　　第二十一条　行政机关应当将作出的准予行政许可决定书副本保存建档，并在办公场所设立查询窗口，其中就有限资源的开发、公共资源的配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入，需要赋予特定权利的事项作出的行政许可，还应当在行政机关网站上公开，供公众查阅。
　　第二十二条　市及县（市区）政府根据法律、行政法规的规定，公布行政许可收费的项目和标准。行政机关实施行政许可，应当按照公布的收费项目、标准、范围等，到价格主管部门办理收费许可证后，在本级行政服务中心收费室统一收取，收费票据由预算外资金管理局统一发放、统一管理，行政服务中心可以指定金融机构代收。凡未经公布及已经公布取消的行政许可费用一律不得收取。
　　依法收取的行政许可费用，必须全额上缴国库，任何机关或者个人不得以任何形式截留、挪用、私分或变相私分。行政机关实施行政许可所需经费应当列入本机关的预算，由财政予以保障。财政部门不得以任何形式向行政机关返还或变相返还实施行政许可所收取的费用。
　　第四章　期　　 限
　　第二十三条　行政机关应当根据法律、法规的规定，就办理行政许可的期限作出具体承诺，可以规定短于法定期限的从速办理期限。
　　第二十四条　行政机关办理延续行政许可决定，应当在该行政许可的有效期届满前作出是否准予延续的决定，逾期未作出决定的，视为准许延续。
　　第二十五条　行政机关作出准予行政许可的决定，应当自作出决定之日起7日内向申请人颁发、送达行政许可证件，或者加贴标签，加盖检验、检测、检疫印章。
　　第五章　特别规定
　　第二十六条　实施行政许可，本章有规定的，适用本章规定，本章没有规定的，适用本规定其它有关规定。
　　第二十七条　实施有限资源的开发利用、公共资源配置以及直接关系到公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利事项的行政许可，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定，但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。
　　行政机关通过招标、拍卖程序确定中标人、买受人后，应当作出准予行政许可的决定，并依法向中标人、买受人颁发行政许可证件。
　　行政机关违反规定，不采用招标、拍卖方式，或者违反招标、拍卖程序，损害申请人合法权益的，申请人可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
　　第二十八条　实施提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质事项的行政许可，赋予公民特定资格，依法应当举行国家考试的，行政机关根据考试成绩和其它法定条件作出行政许可决定。赋予法人或者其它组织特定资格、资质的，行政机关根据申请人的专业人员构成、技术条件、经营业绩和管理水平等考核结果作出行政许可决定，但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。
　　公民特定资格的考试依法由行政机关或者行业组织实施，公开举行，行政机关或行业组织应当事先公布资格考试的报名条件、报考办法、考试科目以及考试大纲。需要组织考前培训的，由社会中介组织按照自愿的原则举行，行政机关不得组织强制性的资格考试考前培训，不得指定教材或者其它主考材料。
　　第二十九条　实施直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的行政许可，应当按照技术标准、技术规范依法进行检验、检测、检疫，行政机关根据检验、检测、检疫的结果作出行政许可决定。
　　行政机关实施检验、检测、检疫应当自受理申请之日起5日内指派两名以上工作人员按照技术标准、技术规范进行检验、检测、检疫。不需要对检验、检测、检疫结果做进一步技术分析即可认定设备、设施、产品、物品是否符合技术标准、技术规范的，行政机关应当当场作出行政许可决定。
　　行政机关根据检验、检测、检疫结果，作出不予行政许可决定的，应当书面说明不予行政许可所依据的技术标准、技术规范。
　　第三十条　实施企业或者其它组织的设立等需要确定主体资格事项的行政许可，申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式的，行政机关应当当场予以登记。需要对申请材料的实质内容进行核实的，依照本规定第十四条第（三）、（四）项的规定办理。
　　第三十一条　有数量限制的行政许可，两个或者两个以上申请人的申请均符合法定条件、标准的，行政机关应当根据受理行政许可申请的先后顺序作出准予行政许可的决定。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。
　　第六章
　　第三十二条　白浪高新技术开发区、武当山旅游经济特区管委会及其工作部门实施行政许可，依照本规定执行。
　　第三十三条　本规定由十堰市人民政府法制办公室负责解释，自2004年9月1日起施行。

　　　　　　　　　　　十堰市实施行政许可听证规则（试行）

　　第一条　为建立实施行政许可听证制度，增强行政许可的科学性和透明度，保障和监督行政机关有效实施行政许可，维护公民、法人和其他组织的合法权益，根据《中华人民共和国行政许可法》，制定本规则。
　　第二条　十堰市各级行政机关和法律、法规授权的组织（以下统称行政机关）实施行政许可需要进行听证的，适用本规则。
　　第三条　实施行政许可听证，应当遵循公正、公开、客观和效率的原则，充分听取各方面的意见。
　　第四条　下列行政许可事项行政机关在作出行政许可决定前，应向社会公告，并举行听证：
　　（一）城市规划、建设、管理的重大事项；
　　（二）市政等城市基础设施建设方面的重大事项；
　　（三）科技、教育、文化、卫生、体育等社会事业中的重大事项；
　　（四）社会保障和福利方面的重大事项；
　　（五）其他与群众利益密切相关的重大事项；
　　（六）法律、法规、规章规定应当听证的事项。
　　第五条　应当举行听证的重大事项，行政机关在作出行政许可决定前，应告知下列人员享有要求听证的权利：
　　（一）多个申请人同时申请有数量限制的行政许可事项的申请人；
　　（二）行政许可事项直接对相邻权人的环境利益产生重大影响的相邻权人；
　　（三）行政许可事项对申请人与他人之间直接经济利益产生重大影响的利害关系人；
　　（四）行政许可事项直接涉及他人重大利益关系的其他利害关系人。
　　前款所称申请人，是指按照《中华人民共和国行政许可法》第二十九条规定，向行政机关提出行政许可申请的公民、法人或其他组织；前款所称利害关系人，是指合法权益受到行政许可决定直接影响的公民、法人或其他组织。
　　第六条　实施行政许可听证需要公告的，行政机关应于举行听证的20日前，将听证公告在当地公开发行的报纸上刊登，在政府网站上公布和在行政机关办公地点张贴。听证公告应载明以下内容：
　　（一）行政许可事项及内容；
　　（二）听证当事人的范围、条件；
　　（三）听证当事人的参加方式；
　　（四）听证的时间和地点；
　　（五）应当公告的其他事项。
　　第七条　行政机关告知申请人、利害关系人享有听证权利，应采取书面方式送达。无法书面送达的，或利害关系人不明确的，可采取公告送达方式，具体公告时限和方式可按照本规则第六条的规定办理。
　　第八条　申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起5日内，向行政机关书面提出听证申请的，行政机关应在收到听证申请之日起20日内组织听证。申请人、利害关系人逾期未提出书面听证申请的，视为放弃听证权利。
　　第九条　行政机关应于举行听证的7日前将举行听证的时间、地点等事项书面通知申请人、利害关系人，无法书面通知或利害关系人不明确的，可采取公告方式通知，公告时限和方式可按照本规则第六条规定办理。听证通知书应当载明下列事项：
　　（一）被通知者的姓名或者名称；
　　（二）行政许可事项和内容；
　　（三）举行听证的时间、地点；
　　（四）听证主持人和听证书记员的姓名；
　　（五）告知被通知者有关注意事项。
　　第十条　实施行政许可听证，采取听证会的形式。听证应公开举行，但涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的除外。听证由行政机关负责组织。申请人、利害关系人不承担行政机关组织听证的费用。
　　第十一条　听证参加人主要包括：
　　（一）听证主持人和听证书记员；
　　（二）听证当事人，包括按规定参加听证的申请人、利害关系人；邀请的人大代表、政协委员、有关专家等；
　　（三）审查该行政许可申请的工作人员；
　　（四）其他有关证人、鉴定人、翻译人员等。
　　听证主持人由行政机关负责人指定，但审查该行政许可申请的工作人员不得作为听证主持人；听证书记员由听证主持人确定。
　　听证当事人一般不超过20人。申请人和利害关系人数量众多的，行政机关可通过推选、抽签等方式，由申请人和利害关系人的代表参加听证。
　　第十二条　听证可根据需要设旁听席，旁听人员一般采取自愿报名的方式，在举行听证5日前到行政机关办理旁听手续，由行政机关按规定的条件和程序确定后，按要求旁听听证。旁听人员在听证会上没有发言权，但可以在听证会后通过书面材料向听证主持机关反映自己的观点和意见。
　　第十三条　听证当事人在听证活动中享有下列权利：
　　（一）认为听证主持人和听证书记员与行政许可有利害关系的，可以申请其回避；
　　（二）可以委托1至2人作为代理人参加听证；
　　（三）提出证据，进行申辩和论证。
　　第十四条　听证当事人、审查该行政许可申请的工作人员、其他人员在听证活动中承担下列义务：
　　（一）按时到指定地点出席听证；
　　（二）遵守听证会纪律；
　　（三）如实陈述、举证、回答听证主持人的询问；
　　（四）委托代理人的，应当出具授权委托书，明确委托事项和权限。
　　第十五条　听证主持人履行以下职责：
　　（一）确定举行听证的时间、地点；
　　（二）确定听证参加人的组成与人数；
　　（三）签发听证通知书；
　　（四）主持听证会议；
　　（五）决定听证的延期；
　　（六）维持听证秩序和维护会议及人员安全；
　　（七）主持听证的其他职责。
　　第十六条　听证主持人和听证书记员有下列情况之一的，应当回避：
　　（一）与申请人、利害关系人是近亲属的；
　　（二）与行政许可事项有其他直接利害关系的。
　　前款规定适用听证参加人中的其他人员。
　　第十七条　有下列情形之一的，应当决定延期听证：
　　（一）申请人、利害关系人死亡或者法人、组织解散，需等待权利义务继承人或者法定代表人参加听证的；
　　（二）申请人、利害关系人因不可抗力不能参加听证的；
　　（三）作为公民的申请人、利害关系人丧失行为能力，尚未确定法定代理人的。
　　第十八条　听证开始前，听证书记员应当查明听证当事人、审查该行政许可申请工作人员和其他人员是否到场，宣布听证纪律。
　　听证开始时，听证主持人应当核对听证参加人的身份，宣布行政许可事项、内容和听证主持人、听证书记员名单，告知听证当事人有关的权利义务，询问听证当事人是否提出回避申请。
　　听证当事人申请听证主持人回避的，听证主持人应宣布暂停听证，报行政机关负责人决定；申请听证书记员回避的，由听证主持人决定。
　　第十九条　听证按下列顺序进行：
　　（一）审查该行政许可申请的工作人员提供审查意见和证据、理由；
　　（二）听证当事人及其他人员提出证据，进行申辩和质证；
　　（三）听证主持人询问听证当事人、审查该行政许可申请的工作人员及其他参加人员；
　　（四）听证主持人对听证进行总结并宣布听证结束。
　　第二十条　听证书记员负责录音和制作听证笔录和其他事务性工作。听证书记员应将听证的全部活动记入笔录。
听证笔录应当载明以下内容：
　　（一）行政许可事项和内容；
　　（二）听证参加人的姓名或者名称、职务、住址等；
　　（三）听证的时间、地点、方式；
　　（四）当事人的陈述、申辩、发问；
　　（五）证据调查的内容；
　　（六）听证主持人认为重要的其他内容。
　　听证结束后，听证笔录应当交听证参加人审核无误后签名或者盖章；听证当事人对笔录有疑议的，以录音核对为准；拒绝签名或者盖章的，由听证主持人在听证笔录上注明情况。
　　第二十一条　行政机关应根据听证笔录作出行政许可决定。
　　行政机关应将行政许可决定告知听证当事人。当事人对行政许可决定不服的，可向行政机关申诉、依法申请行政复议或提起行政诉讼。
　　第二十二条　听证参加人应遵守听证纪律，不得扰乱听证秩序。扰乱秩序者，听证主持人有权制止并提出警告，对情节严重的，可逐出听证会场。不听从制止、严重扰乱秩序的，听证主持人可终止听证，并向有关部门建议追究当事人的法律责任。
　　第二十三条　行政机关依据《中华人民共和国行政许可法》第五十三条规定，通过招标、拍卖等公平竞争方式作出行政许可决定的，按照有关规定执行。
　　第二十四条　违反本规则，行政机关及其工作人员应举行听证而不举行听证的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。
　　第二十五条　违反本规则，行政机关及其工作人员不依据听证笔录作出行政许可决定的，作出行政许可决定的行政机关或者上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权可以撤销行政许可。因撤销行政许可给被许可人的合法权益造成损害的，行政机关应依法给予赔偿。
　　第二十六条　本规则由十堰市人民政府法制办公室负责解释，自2004年9月1日起施行。